II SAB/Bk 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie powołania komisji lekarskiej oddala skargę W. F. zaskarżył bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w rozpatrzeniu jego raportu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: KMP) wpłynął raport W. F. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o powołanie komisji lekarskiej celem określenia uszczerbku na zdrowiu mającego związek ze służbą i stosownie do ustaleń komisji uzupełnienie wypłaconego odszkodowania w związku z wypadkiem. Wskazał, że w 2015 r. doznał wypadku na służbie, co zostało ustalone przez sąd powszechny. Konsekwencją wypadku było rozerwanie łękotki i operacja kolana prawego, którą przeszedł w 2016r. W jego ocenie, "istnieje konieczność powołania komisji lekarskiej, która określi procentowy uszczerbek na zdrowiu uwzględniający stan po operacji stawu kolanowego oraz stosowne wyrównanie wypłaconego odszkodowania". Po wpływie powyższego raportu KMP podjął następujące czynności: - w dniu [...] sierpnia 2018 r. wystawił wnioskodawcy skierowanie do Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych w B. (dalej: RKL) celem ustalenia stopnia uszczerbku doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby; - po wpływie w dniu [...] listopada 2018 r. do KMP orzeczenia RKL z dnia [...] października 2018 r. - w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. KMP wystąpił do RKL o udzielenie odpowiedzi czy policjant złożył odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od orzeczenia z dnia [...] października 2018 r. wydanego przez RKL; - wobec nieuzyskania odpowiedzi na powyższe zapytanie, w dniu [...] stycznia 2019 r. KMP ponaglił Komisję, wskutek czego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. uzyskał odpowiedź o braku wniesienia odwołania (k. 45, 46); - w dniu [...] stycznia 2019 r. KMP przesłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: KWP) orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2018 r.; - w dniu [...] stycznia 2019 r. KMP przesłał do KWP informację o braku danych o wniesionym odwołaniu od ww. orzeczenia lekarskiego oraz o braku wpływu od W. F. wniosku o wszczęcie postępowania odszkodowawczego na podstawie tego orzeczenia lekarskiego. Przesłał także skan raportu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, KWP w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. poinformował W. F. o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2019 r. postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego w związku z wpływem do KWP orzeczenia RKL z dnia [...] października 2018 r. W dniu [...] lutego 2019 r. KWP wydał decyzję nr [...] odmawiającą zwiększenia jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadków w związku ze służbą, jakie miały miejsce w dniach [...] stycznia 2013 r. oraz [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. W. F. złożył ponaglenie na zaniechanie KMP w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. KWP stwierdził po rozpoznaniu ponaglenia, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. W dniu [...] sierpnia 2019 r. W. F. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Miejskiego Policji w B. sprawy zainicjowanej raportem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Zawnioskował o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu i rozpatrzenia raportu, dokonanie kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości lub przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Wskazał, że do chwili obecnej sprawa nie została rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skierowanie wystawiono stronie już w dniu [...] sierpnia 2018 r., w dniu [...] października 2018 r. zapadło orzeczenie RKL, zaś w dniu [...] stycznia 2019 r. KWP wszczął postępowanie i miesiąc później, bo [...] lutego 2019 r., wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania. Organ wyjaśnił, że decyzje w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi Policji odszkodowania zgodnie z ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą należą do właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji i w tym zakresie nie sposób przypisywać Komendantowi Miejskiemu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W sprawie niniejszej zaskarżona została bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. Przedmiot zaniechania, zdaniem skarżącego, sprowadza się do niezałatwienia raportu z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawierającego dwa wnioski: o powołanie komisji lekarskiej mającej ustalić procentowy uszczerbek na zdrowiu powstały w związku z wypadkiem na służbie, jakiego doznał skarżący w 2015 r. oraz o ustalenie odszkodowania, którego wysokość będzie zależna od ustaleń komisji. Wskazać należy, że wobec skarżącego toczyło się już postępowanie dotyczące skutków powyższego wypadku zakończone wyrokiem sądu powszechnego (okoliczność bezsporna). W raporcie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący domaga się ponownego ustalenia procentowej skali uszczerbku na zdrowiu uwzględniającej stan po operacji oraz ustalenia wyrównania odszkodowania. W istocie zatem, zdaniem sądu, chodzi skarżącemu o orzeczenie o zwiększeniu już raz ustalonego procentowego uszczerbku na zdrowiu, co może mieć miejsce po uzyskaniu orzeczenia komisji lekarskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność odnośnie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności skierowania (odmowy skierowania) funkcjonariusza Policji do komisji lekarskiej i możliwości zaskarżenia bezczynności organu Policji w tym zakresie. W jednym ze stanowisk traktuje się czynność skierowania do komisji lekarskiej jako odrębną czynność materialno – techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Konsekwentnie również wskazuje się na dopuszczalność zaskarżenia bezczynności w tym zakresie. Wśród orzeczeń, w których zaprezentowano takie stanowisko, wymienić należy: - prawomocne postanowienie z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie II SAB/Wa 66/10, którym sąd umorzył postępowanie ze skargi na bezczynność, bowiem organ po złożeniu skargi skierowanie wystawił. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że skarżący przebywał długotrwale (siedem miesięcy) na zwolnieniu lekarskim, a następnie wystąpił o sporne skierowanie. Organ Policji odpowiedział skarżącemu na ten wniosek pismem (odmownie), w którym zakwalifikował skierowanie jako akt kierowania wewnętrznego (akt władzy przełożonego w sprawach osobowych). Z kolei w odpowiedzi na skargę organ powołał art. 40 ustawy o Policji. Sąd w sprawie II SAB/Wa 66/10 wyprowadził, że wniosek funkcjonariusza Policji o skierowanie na komisję lekarską oznacza obowiązek organu nadania wnioskowi dalszego biegu, bez możliwości dokonywania oceny, czy istnieją przesłanki do wystawienia skierowania wynikające z § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.). Przesłanki te dotyczyły, bowiem rozporządzenie już nie obowiązuje, oceny stopnia zdolności do służby i możliwości dalszego pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - wyrok w sprawie I OSK 2670/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji (zobowiązujący organ Policji do skierowania skarżącego do rejonowej komisji lekarskiej i stwierdzający przewlekłość w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa) oraz oddalił skargę. Zdaniem NSA, skierowanie do komisji lekarskiej, o którym mowa w art. 40 ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską. Czynność ta stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Policji, mających prawo do wystąpienia z prośbą o skierowanie do komisji lekarskiej. Działania organu związane ze skierowaniem do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą, stanowią – zdaniem NSA - inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazał NSA, sąd pierwszej instancji zobowiązując organ Policji do wystawienia skierowania nie dostrzegł, że wniosek został rozpatrzony pismem, które odmawia skierowania, a zatem organ nie pozostawał w bezczynności, co musiało prowadzić do oddalenia skargi. NSA wskazał, że stronie przysługiwało prawo złożenia skargi na czynność odmowną, przy czym sąd kasacyjny takie uprawnienie wyprowadził co do zasady zarówno odnośnie orzekania przez komisje o związku schorzeń ze służbą jak i odnośnie ustalenia zdolności do służby; - prawomocny wyrok z dnia 18 października 2018 r. w sprawie III SA/Łd 695/18, w którym sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności odmowy ponownego skierowania policjanta do komisji lekarskiej. Zdaniem sądu, z treści przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 2, art. 41 ust. 1) wynika, że rozstrzyganie, co do stanu zdrowia funkcjonariusza Policji oraz jego zdolności fizycznej i psychicznej do służby, pozostaje w kompetencji właściwych jednostek medycznych uprawnionych, z racji posiadanej wiedzy, do orzekania w powyższym przedmiocie. Natomiast ani z treści art. 40 ust. 1 ustawy o Policji, ani z art. 25 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich nie wynika, by właściwy w sprawach osobowych przełożony funkcjonariusza Policji, kierując funkcjonariusza do komisji lekarskiej (czy to na wniosek zainteresowanego, czy też z urzędu) był uprawniony, w ramach udzielonych mu przez ustawodawcę kompetencji, do oceny stanu zdrowia funkcjonariusza. Ocena zasadności wniosku funkcjonariusza co do skierowania do komisji lekarskiej nie leży zatem w kompetencjach przełożonego osobowego. Złożenie przez policjanta wniosku o skierowanie na komisję lekarską w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o Policji powoduje, że właściwy organ jest obowiązany do nadania wnioskowi dalszego biegu, kierując wnioskodawcę do właściwej komisji, a nie jest właściwy do oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i zasadności złożonego wniosku. Jak wskazał sąd, żadna z powołanych wyżej ustaw nie zawiera regulacji, z której wynikałby brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej w celu ustalenia stanu zdrowia funkcjonariusza, z uwagi na wcześniejsze wydanie wobec tej samej osoby orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Dodać należy, że w stanie faktycznym sprawy policjant wystąpił o ponowne skierowanie na komisję lekarską z uwagi na następującą, w jego ocenie, poprawę stanu zdrowia; - prawomocny wyrok z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie II SAB/Bk 130/18, w którym tutejszy sąd potraktował czynność skierowania na komisję lekarską identycznie jak w sprawie I OSK 2670/15 orzekając merytorycznie o oddaleniu skargi; - nieprawomocne postanowienie z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Bk 619/19, którym sąd odrzucił skargę, jednakże nie z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na bezczynność w skierowaniu na komisję lekarską, ale z innych przyczyn. Podzielił jednocześnie pogląd sformułowany w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie I OSK 2670/15. Stanowisko odmienne od powyższego koncentruje się na wskazaniu, że wniosek o skierowanie na komisję lekarską w związku z wypadkiem lub chorobą pozostającymi w związku ze służbą jest wnioskiem wszczynającym postępowanie o odszkodowanie, a kontrola tego postępowania należy do sądów powszechnych. Wskazać należy: - postanowienie z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie I OSK 2262/15, w którym NSA oddalił skargę kasacyjną od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę na bezczynność organu Policji w sprawie skierowania na komisję lekarską na wniosek policjanta. Zdaniem NSA, wniosek policjanta o skierowanie do komisji lekarskiej był w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego na podstawie art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Tymczasem od decyzji wydanej w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 ustawy o świadczeniach, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. W ocenie NSA, powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego; - postanowienie z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 256/18, którym NSA oddalił skargę kasacyjną od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę na bezczynność organu Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jak wskazał NSA, "ustawa o świadczeniach odszkodowawczych (...) reguluje, zgodnie ze swoją nazwą, sprawy przyznawania świadczeń odszkodowawczych funkcjonariuszom w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą. Nie ma innego przedmiotu tej regulacji, a całość procedur w niej normowanych ma na celu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania". Zdaniem NSA, skierowanie do komisji to czynność sformalizowana, podejmowana w toku postępowania o odszkodowanie, ale nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O uprawnieniu do odszkodowania orzeka się decyzją. W konsekwencji, czynność skierowania do komisji jak i bezczynność w tym zakresie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Skład orzekający w sprawie niniejszej, dostrzegając powyższą rozbieżność i rozważając uzasadnienie każdego ze stanowisk, opowiada się za poglądem, zgodnie z którym czynność podejmowana przez przełożonego funkcjonariusza Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej (celem ustalenia związku wypadku lub choroby ze służbą oraz ustalenia procentowego wymiaru uszczerbku) należy zakwalifikować jako czynność materialno – techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podobnie jak i bezczynność w tym zakresie. Uprawnia do tego analiza przepisów o zasadach kierowania do komisji lekarskich: - zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: u.P., policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: 1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; 2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; - zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 481 ze zm.), do komisji lekarskich zgodnie z ich właściwością kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego. W ust. 2 tego przepisu wymieniono przypadki skierowania do komisji lekarskiej z urzędu (kandydata do służby w Policji, funkcjonariusza Policji, którego stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień jego zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie lub że dalsze pełnienie przez niego służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe). W ust. 3 tego przepisu wymieniono cele skierowania do komisji lekarskiej. Są nimi: ustalenie zdolności do służby w Policji, ustalenie uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, uznania funkcjonariusza za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, w sprawach kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu, ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Jak wynika z powyższego, przepisy co do zasady umożliwiają prowadzenie postępowania zmierzającego do oceny stanu zdrowia funkcjonariusza Policji (w zakresie oceny związku choroby lub wypadku ze służbą) zarówno na wniosek jak i z urzędu. Nie przewidują jednocześnie jakiejś określonej formy (decyzyjnej lub innej) dla odmowy skierowania lub też dla samego skierowania. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wnioskiem zawierającym prośbę o skierowanie do komisji lekarskiej w celu oceny stanu zdrowia skarżącego w sytuacji, gdy już co najmniej raz orzekała w stosunku do niego komisja lekarska oraz gdy otrzymał już raz odszkodowanie. Obecnie wnosi on o powołanie nowej komisji lekarskiej i wyrównanie odszkodowania w przypadku zwiększenia procentowego uszczerbku na zdrowiu. W istocie zatem skarżącemu, docelowo, chodzi o przyznanie wyrównanego (w znaczeniu: zwiększonego) odszkodowania z tytułu wypadku pozostającego w związku ze służbą. Zauważyć jednak należy, że w u.P. oraz w ustawie o komisjach lekarskich wprowadzono nie tylko tryb kierowania do komisji na wniosek oraz z urzędu, ale te akty prawne regulują we własnym zakresie tryb tego kierowania. Odrębne natomiast regulacje dotyczące wszczynania postępowania o przyznanie świadczenia znajdują się w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach. Zgodnie z jej art. 33, postępowanie w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wszczyna się z urzędu (pkt 1) w przypadku: a) stwierdzenia w okresie pozostawania w służbie uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza, b) śmierci funkcjonariusza w okresie pozostawania w służbie wskutek wypadku lub choroby; na wniosek (pkt 2) w przypadku: a) stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu lub śmierci funkcjonariusza, które nastąpiły po jego zwolnieniu ze służby, b) pogorszenia stanu zdrowia funkcjonariusza wskutek wypadku lub choroby, c) stwierdzenia przez komisję lekarską, że wskutek wypadku lub choroby funkcjonariusz nie doznał stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu albo że jego śmierć nie pozostaje w związku z wypadkiem lub chorobą, d) stwierdzenia przez komisję powypadkową, że wypadek funkcjonariusza nie pozostaje w związku ze służbą lub nastąpił w okolicznościach wymienionych w art. 7 ust. 1, e) szkody poniesionej przez funkcjonariusza wskutek utraty, zniszczenia lub uszkodzenia w związku z wypadkiem, o którym mowa w art. 3, przedmiotów osobistego użytku. Powyżej wskazane przepisy trzech ustaw (u. P., ustawy o komisjach, ustawy o świadczeniach) wskazują zatem, że prawodawca przewidział odrębne regulacje dla wszczynania postępowania przed komisją lekarską oraz dla wszczynania postępowania o świadczenie odszkodowawcze. Systemowo zatem prawodawca dzieli i wyodrębnia postępowanie przed komisją lekarską na skutek wystawionego skierowania od postępowania o świadczenie odszkodowawcze. Z tych przyczyn, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, należy wyodrębniać postępowanie przed komisją lekarską od postępowania o świadczenie odszkodowawcze. Po wtóre, ustawodawca wprowadza kolejne rozróżnienie: wszczyna się bowiem postępowania o skierowanie do komisji lekarskiej zarówno na wniosek jak i z urzędu. To zaś, zdaniem sądu, oznacza, że wniosek zgłoszony przez funkcjonariusza Policji powinien w każdej sytuacji jego złożenia "doczekać się" stosownej formalnej reakcji przełożonego właściwego w sprawach osobowych (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2670/15, "Czynność ta stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Policji". Od niej bowiem zależy uzyskanie orzeczenia komisji lekarskiej dającej podstawy do wszczęcia postępowania odszkodowawczego z urzędu (art. 33 pkt 1 ustawy o świadczeniach) lub na wniosek (np. art. 33 pkt 2 lit. "b" i "c" tej ustawy). Po trzecie, podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia w sprawie II SAB/Wa 66/10 wskazać należy, że prawodawca również i obecnie nie uzależnił skierowania funkcjonariusza Policji do komisji lekarskiej od oceny przełożonego właściwego w sprawach osobowych odnośnie tego, czy istnieją przesłanki skierowania wynikające ze stanu zdrowia funkcjonariusza. W uzasadnieniach postanowień NSA w sprawach I OSK 2262/15 oraz I OSK 256/18 wskazano, że w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego, za wyjątkiem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku (art. 14 ustawy o świadczeniach). Istotnie, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się decyzję, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy o świadczeniach, od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ustawy, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Zauważyć jednak należy, że przepis art. 38 ust. 1 odwołuje się do art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w którym mowa jest o "decyzji w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego". Z kolei przepis art. 38 ust. 2 ustawy o świadczeniach odwołuje się do niewydania decyzji w przedmiocie wniosku o świadczenie odszkodowawcze a nie wniosku o skierowanie na komisję lekarską. To zaś oznacza, że do sądu powszechnego zaskarżalna jest wyłącznie decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia odszkodowawczego i niewydanie tej decyzji, a nie czynność w przedmiocie skierowania na komisję lekarską lub zaniechanie w tym zakresie. Także możliwość orzekania przez sąd powszechny przewidziana w art. 47714 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, a dotycząca niewydania decyzji przez organ rentowy i uprawnienia sądu powszechnego do uwzględnienia odwołania i zobowiązania organu rentowego do wydania decyzji – dotyczy decyzji w przedmiocie świadczenia odszkodowawczego a nie podjęcia czynności w przedmiocie skierowania na komisję lekarską. Ta czynność bowiem jest czynnością podejmowaną na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie (tak z urzędu jak i na wniosek) postępowania o ustalenie świadczenia odszkodowawczego. Jest ona zatem czynnością materialno – techniczną kwalifikowaną z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jej treść oraz jej niepodjęcie podlega kontroli sądu administracyjnego. Po czwarte, skierowanie na komisję lekarską wystawia przełożony właściwy w sprawach osobowych (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach), którym jest przełożony wymieniony w art. 32 ust. 1 u.P., tj. Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Natomiast decyzję w sprawie świadczeń odszkodowawczych wydają komendanci wojewódzcy (Stołeczny) Policji w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę na terenie ich działania oraz członków ich rodzin (art. 34 ust. 2 pkt 7 ustawy o świadczeniach). Może zatem nie zachodzić tożsamość organu obowiązanego do podjęcia czynności w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej oraz do wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia odszkodowawczego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Mamy w niej do czynienia nie z bezczynnością w sprawie wydania decyzji o świadczeniu odszkodowawczym, ale z oceną czy organ pozostawał bezczynny w sprawie skierowania do komisji lekarskiej, które to skierowanie i tryb jego wystawiania nie są regulowane w przepisach ustawy o świadczeniach ale w przepisach ustawy o Policji i ustawy o komisjach lekarskich. Skierowanie do komisji lekarskiej, odmowa skierowania bądź zaniechanie organu w tym zakresie ma miejsce na etapie wcześniejszym niż wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania. Wskazane wyżej regulacje, jak wyjaśniono, wyodrębniają postępowanie w sprawie skierowania do komisji lekarskiej (inicjowane na wniosek bądź z urzędu) od postępowania o świadczenie odszkodowawcze (inicjowane na wniosek bądź z urzędu). W konsekwencji, wniosek o skierowanie na komisję lekarską nie zawsze jest równoznaczny z żądaniem wszczęcia postępowania o świadczenie odszkodowawcze. Może wystąpić bowiem sytuacja, gdy orzeczenie komisji lekarskiej nie jest korzystne dla funkcjonariusza (nie stwierdza uszczerbku na zdrowiu w związku wypadkiem lub chorobą). Wówczas wszczęcie postępowania o świadczenie odszkodowawcze następuje na wniosek (art. 33 pkt 2 lit. "c" ustawy o świadczeniach), który to wniosek nie musi zostać złożony, bowiem zależy od woli funkcjonariusza. Nie zawsze zatem wniosek o skierowanie na komisję lekarską zawiera w swym założeniu jednoczesne dążenie do zainicjowania postępowania o świadczenie odszkodowawcze. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy po pierwsze, że zaskarżona została (po uprzednim złożeniu ponaglenia) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w załatwieniu raportu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wynika to jednoznacznie ze skargi. Tylko zatem w tym zakresie sąd orzekał, tj. odnośnie ewentualnego zaniechania Komendanta Miejskiego i odnośnie tego, co pozostawało w zakresie jego właściwości (podjęcie czynności w przedmiocie wystawienia bądź odmowy wystawienia skierowania na komisję lekarską - art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach). Poza zakresem właściwości ww. organu pozostawało rozpoznanie raportu z dnia [...] sierpnia 2018 r. odnośnie wyrównania odszkodowania. Innymi słowy, poza zakresem orzekania przez sąd administracyjny w sprawie niniejszej pozostają czynności związane z orzeczeniem o wyrównaniu odszkodowania. Jak wynika z akt, czynności te podjął Komendant Wojewódzki w zakresie swoich kompetencji, jednakże pozostaje to poza zakresem sprawy niniejszej. Po drugie, raport o skierowanie na komisję lekarską wpłynął do KMP w dniu [...] sierpnia 2018 r., skierowanie zostało wystawione w dniu [...] sierpnia 2018 r., a skarga w sprawie niniejszej została złożona w dniu 28 sierpnia 2019 r. za pośrednictwem organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że czynność skierowania została podjęta przed wniesieniem skargi, a nadto niezwłocznie, bo zaledwie w siedem dni po wpłynięciu wniosku strony. Nie zostały zatem naruszone terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. przewidziane jako niezwłoczne, miesięczne gdy sprawa wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwumiesięczne w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych. Tymczasem z bezczynnością mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli niezałatwienie to nie znajduje usprawiedliwionych okolicznościami sprawy przyczyn. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia, gdy w toku prowadzonego postępowania organ administracji podejmuje działania, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia sprawy, jak również przyczyniają się do wydłużenia czasu prowadzonego postępowania. Żadna z tych sytuacji w sprawie niniejszej nie wystąpiła z uwagi na niezwłoczne załatwienie wniosku strony o skierowanie na komisję lekarską. Mając powyższe na uwadze, przesądzając pozytywnie dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.