II SAB/Bk 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. N. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2017 r. R. M. (powoływany dalej jako: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia go ze służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Do dnia [...] lutego 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu młodszego rachmistrza celnego. W dniu [...] maja 2017r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej przepisy wprowadzające ustawę o KAS) otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. Skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wskazał, że w przypadku przyjęcia propozycji dotychczasowy stosunek służbowy, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony i w tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z prośbą o uszczegółowienie informacji zawartej w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. oraz odniósł się do pisma z dnia [...] maja 2017r. w sprawie odmowy wydania świadectwa służby. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował Skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. i oświadczył, że: (-) nie ma podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej; (-) w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B., z dniem określonym w propozycji nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, co nie skutkuje zwolnieniem ze służby; (-) w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby i informacje o wysokości i składkach uposażenia. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] lipca 2017 r. jeszcze raz podkreślił, iż art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W związku przyjęciem propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy - zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy (dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy na czas nieokreślony). Ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby - nie ma więc podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W tych okolicznościach Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno – Skarbowej oraz naruszenie: art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez odmowę zastosowania w sprawie ze stosunku służbowego przepisów dotychczasowych tj. przepisów Ustawy o Służbie Celnej; art. 104 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez odmowę zastosowania przepisu i odmowę wydania decyzji administracyjnej; zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 kpa, w związku z art. 77 kpa poprzez niewłaściwe rozważenie materiału dowodowego, albowiem nie dawało ono podstaw do odmowy wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w wydaniu decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. wydanie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z uzasadnieniem, w której zostanie zawarta faktyczna przesłanka zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora skoro stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, to bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017r. Skarżący oświadczył dodatkowo, że nie skarżył przedstawionej mu propozycji zatrudnienia jako decyzji lub innego aktu, albowiem w jego ocenie propozycja taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu Skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej. Dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność w pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko, jakie zajął tutejszy Sąd w sprawach skarg funkcjonariuszy na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Otóż w zaprezentowanym dotychczas orzecznictwie Sądu Administracyjnego w Białymstoku jednolicie przyjmuje się, a skład orzekający w pełni ten pogląd podziela, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyroki m.in. w sprawach o sygn. II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 557/17, II SA/Bk 561/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 589/17, II SA/Bk 592/17II SA/Bk 593/17, II SA/Bk 596/17, II SA/Bk 600/17 i II SA/Bk 601/17, II SA/Bk 605/17). Zgodnie zaś z treścią art. 169 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Jak wynika z powyższego zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu, co wprost wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym stwierdzić należy, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Sądu Skarżący spełnił również wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a., składając w dniu [...] lipca 2017r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Merytoryczną ocenę skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że skarżący na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. i zachował ciągłość służby. Przy czym wyjaśnić trzeba, że wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby, co należy podkreślić), a Skarżący tą propozycję przyjął w dniu [...] maja 2017 r. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: (-) kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej); (-) przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy); (-) wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy). Przy czym, z art. 171 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przepis art. 174 ust. 3 tejże stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Powyższe przepisy wprost wskazują, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Podkreślenia wymaga również, że ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające krajową administrację skarbową tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej. Jak wynika natomiast z art. 165 ust. 7 ww. ustawy dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to w ocenie Sądu, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia nie tylko do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, ale i wydawania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem takiej propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. W ocenie składu ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 komentowanej ustawy, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 tejże ustawy wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7. W konsekwencji skoro przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprost stanowi, z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, to organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca nie przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji konieczności wydawania odrębnie decyzji o zwolnieniu ze stosunku służbowego, tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niewydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej podlega - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - oddaleniu.