II SAB/Bk 97/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie wysłania i doręczenia decyzji o przyznaniu emerytury p o s t a n a w i a: odrzucić skargę A. T. złożyła do tut. Sądu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie wysłania i doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznaniu emerytury. Zdaniem skarżącej organ nie wprowadził do obrotu prawnego decyzji z 2013 roku i wbrew obowiązkowi prawnemu nie związał się jej treścią, co stanowi naruszenie art. 110 w zw. z art. 39 i art. 109 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ uniemożliwił skarżącej skorzystanie z prawa do poddania kontroli sprawowanej przez właściwe organy państwowe w zakresie prawidłowości procesowej i merytorycznej wydania przez organ decyzji z 2013 roku, co stanowi naruszenie art. 39 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz z prawa wynikającego z normy konstytucyjnej określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poddania kontroli Trybunału Konstytucyjnego zgodności z Konstytucją RP przepisów, na podstawie których wydano ww. decyzję. W ocenie skarżącej organ uniemożliwił też jej w odniesieniu do decyzji z 2013 roku (która nigdy nie weszła do obrotu prawnego i nie stała się ostateczna) skorzystanie z prawa do złożenia skargi, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. P 20/16 o uznaniu niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego organ rozstrzygał sprawę. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: (-) stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w związku z ww. bezczynnością; (-) przyznanie na jej rzecz kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. w wysokości adekwatnej do dokonanej przez sąd oceny wagi i stopnia naruszenia obowiązujących przepisów oraz spowodowanej tym naruszeniem kilkuletnich negatywnych dla mnie skutków; (-) nałożenie na organ obowiązku niezwłocznego wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z 2013 r. zgodnie z przepisami art. 39 i art. 109 k.p.a.; (-) orzeczenie w zakresie zwrotu poniesionych przeze mnie kosztów postępowania skargowego, o których to kosztach mowa w art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Powołując się na akta sprawy organ wyjaśnił, że kwestionowana przez skarżącą decyzja została jej wysłana listem zwykłym w dniu 15 lutego 2013r., co jest zgodne z regulacją art. 71 a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która umożliwia zakładowi przesyłanie pism i decyzji listem zwykłym. Organ zaznaczył dodatkowo, że skarżąca po otrzymaniu w dniu [...] maja 2019r. duplikatu decyzji z dnia [...] lutego 2013r., złożyła do sądu powszechnego, za pośrednictwem ZUS Oddział w B., odwołanie od tej decyzji wskazując m.in. na naruszenie art. 39, 391 k.p.a. w zakresie sposobu doręczania pism decyzji przez organ administracji publicznej oraz przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS. Przedmiotowa sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w B. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod sygn. akt [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności złożonej skargi na bezczynność ZUS w przedmiocie braku wydania decyzji, organ powołując na treść art. 180 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.) oraz art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1270 ze zm.), wskazał na odrębność systemu przepisów regulujących sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych od spraw stricte administracyjnych rozstrzyganych na gruncie k.p.a., w tym również na odrębności w zakresie środków odwoławczych, środków obrony przed bezczynnością organów odwoławczych, jak również w zakresie właściwości sądów rozstrzygających w tych sprawach. W tym zakresie organ podkreślił, że w przypadku niewydania decyzji przez ZUS w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia, na mocy art. 83 ust. 3 ustawy systemowej, stronie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, co potwierdza unormowanie zawarte w art. 4779 § 4 k.p.c. Podsumowując organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stosowania instytucji ponaglenia przewidzianej w k.p.a., a sama skarga złożona przez skarżącą jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do tutejszego sądu administracyjnego skarżąca uczyniła bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. polegającą na odstąpieniu od wysłania i doręczenia decyzji o przyznaniu jej emerytury z dnia [...] lutego 2013r. W tym miejscu należy też wyjaśnić, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są wprawdzie sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym z uwagi na występujące w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże, wbrew oczekiwaniom zawartym w skardze, nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Stosownie do art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W myśl art. 181 tego kodeksu organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Takim przepisem jest art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. 2016, poz. 963 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którym od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że co do zasady decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Jeżeli bowiem ZUS nie wyda stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, wnioskodawca może złożyć odwołanie do sądu powszechnego. Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem jedynie te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższego, uprawniony jest więc wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna (por. postanowienia NSA z dnia: 9 marca 2018r., sygn. akt I OK 423/18, 10 listopada 2017r. sygn. akt 1857/17 oraz z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07 - CBOSA). Podsumowując tą część rozważań należy postawić tezę, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji skoro kontroli sądów administracyjnych podlegają decyzje Zakładu dotyczące wyłącznie wyżej określonych trzech przypadków, zaś pozostałe sprawy w tej kategorii się nie mieszczą (gdyż podlegają kontroli sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych), to na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontroli tej nie podlega również bezczynność Zakładu w doręczeniu takiej decyzji lub przewlekłe prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania takiego aktu. Tym samym, zdaniem sądu, również zarzucana organowi w przedmiotowej sprawie bezczynność w zakresie wysłania i doręczenia decyzji przyznającej stronie skarżącej - emeryturę, pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Decyzja, której doręczenia domaga się skarżąca, nie rozstrzyga bowiem o materii wymienionej w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a tylko zaś w takiej sytuacji, jak podkreślono już wyżej, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. stronie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko wzmacnia dodatkowo fakt, że skarżąca, po otrzymaniu duplikatu decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2013r., złożyła w dniu [...] maja 2019r., za pośrednictwem ZUS Oddział w B., odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego w B. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając organowi ZUS naruszenie art. 39 i 391 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie jej decyzji z [...] lutego 2013r. Przedmiotowa sprawa toczy się pod sygn. akt [...]. Wszelkie zatem obawy skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] października 2019r., jakoby bezczynność organu rentowego w zakresie doręczenie jej decyzji z [...] lutego 2013 r. wymykała się spod sądowej kontroli, są nieuzasadnione. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w powołanym przez skarżącą postanowieniu z dnia 24 września 2001r. sygn. akt II UKN 560/00, doręczenie decyzji ma wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania i kwestia uchybień w tym zakresie powinna być brana pod uwagę przy badaniu terminowości wniesienia odwołania od decyzji przyznającej świadczenie. Stąd też nie ulega wątpliwości, że Sąd Okręgowy badając, czy odwołanie skarżącej od wspomnianej decyzji zostało wniesione w terminie "pochyli się" nad prawidłowością doręczenia tejże decyzji. Z powołanych wyżej względów, skarga na bezczynność ZUS Oddział w B. w przedmiocie wysłania i doręczenia decyzji o przyznaniu skarżącej emerytury podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.