II SAB/Bk 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. J. G. (dalej powoływany jako: "skarżący") wystąpił do Wójta Gminy W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej remontów dróg gminnych, w zakresie wskazania: 1. Jakie drogi gminne były remontowane w latach 2013, 2014 do chwili obecnej w obrębie B.; 2. Jakich użyto materiałów i w jakich ilościach; 3. Gdzie były wstawione przepusty; 4. Kto był odpowiedzialny i wykonał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi. Wyjaśnił, że informacje te są potrzebne do poprawy i usprawnienia działalności Gminy w zakresie napraw i remontów dróg, porównania zużycia materiałów do remontu różnych dróg na terenie Gminy. Wskazał, że w jego ocenie Wójt Gminy mimo próśb odmawia wykonania remontów, podczas gdy naprawa i remont dróg gminnych jest obowiązkowym zadaniem gminy, na które to działania ściąga się od najbiedniejszych osób zaległe podatki. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] Wójt Gminy W. wskazał wnioskodawcy, że analogiczny wniosek skierował on do Urzędu Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją znak [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzją znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. Decyzje te są ostateczne i prawomocne. Skargę na bezczynność Wójta Gminy W. złożył do sądu administracyjnego J. G. zarzucając nieudzielenie informacji publicznej i celowe niewydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że ponieważ wcześniej wielokrotnie odmawiano mu udzielenia informacji publicznej z powodu nie wskazania na szczególny interes publiczny otrzymania wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. od razu wskazał na szczególny interes publiczny w jej otrzymaniu. Pomimo spełnienia wszystkich wymogów określonych przepisami dotyczącymi informacji publicznej, Wójt Gminy W. nadal nie udziela żądanej informacji, celowo wydając w tej sprawie pismo z dnia [...] lipca 2018 r. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący zarzucił Wójtowi nierówne traktowanie mieszkańców, nieuwzględnianie ich próśb i podań o naprawę dróg i celowe nieudzielanie informacji publicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Białymstoku wyroków w sprawach II SAB/Bk 21/16 oraz II SAB/Bk 22/16. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: 1) ukaranie grzywną Wójta Gminy W. za celowe, świadome oraz kolejne łamanie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie szkodzenie mieszkańcom, 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie w art. 149 § 2 p.p.s.a., 3) całkowite zwolnienie go z kosztów sądowych i przyznania z urzędu profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie. Wniosek o odrzucenie umotywował faktem analogicznej treści obecnie złożonego żądania z dnia [...] czerwca 2018 r. z treścią wcześniejszego żądania udzielenia informacji publicznej z dnia [...] lutego 2015 r., które zostało rozpoznane decyzjami odmownymi, od których skarga została złożona w sprawie II SA/Bk 277/17. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że skarga jest całkowicie niezasadna merytorycznie z przyczyn, które organ wskazał w poprzednim postępowaniu, dlatego nie zachodziła konieczność wydania ponownej decyzji, a jedynie ograniczenie się do pisma informacyjnego. Dodatkowo organ podkreślił, że wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie rozstrzygniętej już uprzednio decyzją, w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. rzutuje nieważnością decyzji. Żadne okoliczności sprawy nie uległy zmianie. Podczas rozprawy w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożyła pismo procesowe, w którym sformułowała wniosek o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy W. do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny, 5) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie podniosła zarzuty naruszenia "zaskarżoną decyzją" przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem w sprawie wystąpiła bezczynność organu. Skarga nie podlegała natomiast odrzuceniu, bowiem nie wystąpił stan powagi rzeczy osadzone. Odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi to zauważyć należy, że żądanie udostępnienia informacji publicznej złożone w sprawie niniejszej nosi datę wpływu [...] czerwca 2018 r., podczas gdy żądanie w sprawie, na którą powołał się organ – [...] lutego 2015 r. Mamy zatem do czynienia z innymi wnioskami. Także wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. różni się treściowo od wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., bowiem zawiera wskazanie interesu publicznego, w oparciu o który skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej. Jest to kolejna cecha różniąca ww. wnioski. Istotnie natomiast, jak trafnie wskazuje organ, wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. zawierał identyczne z wnioskiem obecnie rozpoznawanym sformułowanie pytań i zakresu informacji, jak też został załatwiony odmownymi decyzjami Wójta Gminy W. oraz SKO w Ł. wskazanymi w odpowiedzi na skargę. Nie świadczy to jednak o wystąpieniu stanu powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć bowiem należy, że w sprawie II SA/Bk 227/17 w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2018 r. oddalającego skargę J. G. na wydane decyzje odmowne, Sąd jednoznacznie wskazał, że w treści swego wniosku o udostępnienie informacji skarżący w ogóle nie zawarł uzasadnienia dla potrzeby wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogólnego. Wezwany zaś przez organ dwukrotnie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji, nie podjął nawet próby wykazania tej przesłanki, nie udzielił bowiem żadnej odpowiedzi na kierowane do niego wezwania. W takiej sytuacji, organ miał uzasadnioną podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem inny był także stan faktyczny tamtej sprawy, w której wobec złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wezwano wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, któremu to wezwaniu nie uczynił zadość, stąd wydano decyzje odmowne. W sprawie zaś niniejszej, już w skardze skarżący wskazuje, że choć składa ponowny wniosek, to jednak – w jego ocenie – wykazuje interes publiczny. Zasadności wskazania interesu publicznego w sprawie niniejszej organ natomiast nie ocenił. To zaś oznacza, że nie wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej i wniosek o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Dokonując merytorycznej kontroli sprawy wskazać należy, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego według przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p"., mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., bądź z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) jako konstytucyjnie uprawnienie obywatelskie (art. 61 Konstytucji RP). To też oznacza, że uprawniony do żądania informacji publicznej powinien mieć możliwość uzyskania informacji w przepisanej prawem formie albo uzyskania aktu, czynności lub orzeczenia, z których będzie wynikało dlaczego posiadający informację organ nie może jej udostępnić lub też że określona informacja cechy publiczności nie posiada. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (vide wyrok z dnia 8 maja 2018 r., II SAB/Wa 36/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) Przepisy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowią, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami), na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji oraz niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Odwołując się do orzecznictwa tutejszego Sądu, którego wypracowany kierunek odnośnie charakteru zażądanej przez skarżącego informacji skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, wskazać należy, że w zakresie informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a więc taką, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona". Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji publicznej nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot posiadający informację, którą może wytworzyć jako przetworzoną, obowiązany jest rozważyć, czy jej udostępnienie jest uzasadnione po stronie wnioskodawcy "szczególnie istotnym interesem publicznym". Niewątpliwie postawione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. pytania wymagają zestawienia różnych dokumentów, zebrania danych, sformułowania na tej podstawie odpowiedzi na zadane pytania, co czyni z niej informację przetworzoną. Zatem wnioskodawca powinien wskazać szczególną istotność dla interesu publicznego w zakresie jej pozyskania i wskazanie tej szczególnej istotności organ powinien ocenić, a wynik tej oceny powinien znaleźć wyraz w udostępnieniu żądanej informacji lub wydaniu decyzji odmownej w tym zakresie. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, gdy i charakter zażądanej informacji jako przetworzonej nie budzi wątpliwości, jak i konieczność wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego jest bezsporna. Świadomość powyższego miał zarówno organ jak i skarżący – obaj będący już w podobnej sytuacji, której wynikiem był wyrok w sprawie II SA/Bk 277/17. Na organie zaś spoczywał obowiązek ustosunkowania się w przepisanej prawem formie do złożonego wniosku, po dokonaniu oceny czy wnioskodawca wskazał szczególną istotność interesu publicznego czy też nie. Mimo tego obowiązku organ nie wydał decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) ani informacji nie udostępnił, błędnie przyjmując wystąpienie stanu powagi rzeczy osądzonej. Brak podjęcia działań zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy sprawia, że w konkretnym przypadku należy mówić o bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – punkt 2 wyroku). Dlatego sąd zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. w terminie 14 dni, tj. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Orzekając o bezczynności sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy organ ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu informacji na temat remontów dróg gminnych. Wójt odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2018 r. pozostając w przekonaniu, że zachodzi res iudicata. Dlatego Sąd nie stwierdza przesłanek przemawiających za stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, z wyżej wskazanych powodów brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego, organ zareagował niezwłocznie, co prawda błędnie, ale nie sposób dopatrzeć się celowości w nieudzielaniu informacji publicznej i niezałatwieniu wniosku. Ten zaś będzie podlegał załatwieniu zgodnie z orzeczeniem sądu w przepisanej prawem formie.