II SO/Bk 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 września 2010 r. sprawy ze skargi E. Ż. na bezczynność Rady Miejskiej S. w przedmiocie wymierzenia kary grzywny organowi, który nie wywiązał się z obowiązku prawnego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. przyznać radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. W dniu 26 lutego 2010 r. E. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "wniosek o wymierzenie kary grzywny organowi, który nie wywiązał się z obowiązku prawnego wynikającego z art. 54", zarzucając Radzie Miejskiej S. naruszenie następujących przepisów: art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie stron prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 35 k.p.a., art. 237 k.p.a., art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz szeregu przepisów kodeksu karnego. Skarżąca jednocześnie wniosła o "zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w B. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i wznowienie postępowania bądź wszczęcie nowego postępowania na podstawie dołączonej skargi na burmistrza z dnia 2 lipca 2009 r." W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała następujące okoliczności faktyczne. 3 lipca 2009 r. Skarżąca złożyła, w Kancelarii Urzędu Miejskiego w S. skargę do Rady Miejskiej "na Burmistrza S., na nienależyte wykonywanie zadań z zakresu Prawa Ochrony Środowiska, zadań z zakresu Statutu Uzdrowiska S., poprzez odmowę wskazania miejsca istniejącego przykanalika, bądź wykonania przykanalika kolektora sanitarnego położonego przy ich domu celem umożliwienia podłączenia ścieków". Skarżąca powołała się na treść uchwały z dnia 5 czerwca 2000 r. podjętej przez pięcioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (OPK -7/00), który uznał, iż stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego jest wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Następnie Skarżąca została zawiadomiona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej o przesunięciu terminu rozpatrzenia skargi na Burmistrza ze względu na okres wakacyjnym, w którym nie planowano sesji Rady Miejskiej. Kolejnym pismem Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował Skarżącą o przekazaniu pisma do rozpatrzenia Burmistrzowi S. W dniu 3 sierpnia 2009 r. Skarżąca otrzymała pismo od Burmistrza, informujące, że: "Przykanaliki są realizowane w przypadku budowy nowej kanalizacji do działek zabudowanych tub przeznaczonych na cele budowlane na terenach objętych aktualnym planem zagospodarowania W roku 2009 nie zagwarantowano środków na realizację przykanalików w ulicy Osiedle Robotnicze". Zdaniem Skarżącej, takie załatwienie sprawy wynikało z prywatnych powiązań Przewodniczącego Rady Miejskiej i Burmistrza oraz miało na celu pozbawienie możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego. Skarżąca zarzuciła również jednemu z sędziów tutejszego Sądu, że postanowieniem wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Bk 4/10 "przekroczył swoje uprawnienia nie mieszczące się w granicach swobodnej oceny, gdyż przedmiot skargi nie podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu przez WSA lecz przez radę, która zobowiązana była podjąć uchwałę, a Sad obowiązany był uwzględnić skargę i nakazać podjęcie uchwały w sprawie skargi na burmistrza". Skarżąca wskazała, że jej skarga nie była skargą powszechną o której mowa w art. 238 k.p.a., a pismo Burmistrza z 3 sierpnia 2009 r., na które powołał się sędzia, absolutnie tez nie może stanowić odpowiedzi organu, gdyż burmistrz nie jest właściwym do udzielenia odpowiedzi na skargę kierowaną do Rady. W dniu 28 stycznia 2010 r. Skarżąca otrzymała odpowiedź na skargę, w której Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, iż "Rada Miejska nie otrzymała skargi na Burmistrza S., wobec czego nie zajmuje stanowiska w tej sprawie", przez co – w opinii Skarżącej – poświadczył nieprawdę oraz naruszył art. 271 § 1 kk: "Funkcjonariusz lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zgodnie z art. 304 kpk zawiadomić o tym Prokuratora lub Policję. Skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Białymstoku 11 kwietnia 2006 r. podkreśliła, iż tutejszy Sąd wymierzył już grzywnę Radzie Miasta S. w związku z faktem "przetrzymywania skargi mieszkańców wsi O.". Skarżąca stwierdziła również, że "Przewodniczący Rady Miejskiej w S. jako kolega burmistrza, działał wspólnie i w porozumieniu z burmistrzem, o czym dowodzi przedstawiona chronologicznie w kolejnych punktach korespondencja". Zdaniem Skarżącej, Sąd powinien najpierw ukarać Radę za przetrzymanie przez 7 miesięcy skargi i zażądać jej odszukania i przesłania do WSA w Białymstoku, a następnie powiadomić Prokuraturę Rejonową w B. o popełnieniu przestępstwa przez Przewodniczącego Rady Miejskiej oraz "w przypadku dalszego ukrywania lub zniszczenia skargi na burmistrza, rozpoznać sprawę na podstawie odpisu skargi" . Końcowo Skarżąca podniosła, iż działania organu samorządowego naruszają art. 7 i 8 k.p.a. oraz wniosła o uwzględnienie wniosku z uwagi na "konieczność zdyscyplinowania Rady, wzmocnienie praworządności w gminie, usprawnienie pracy, ochronę środowiska i przyspieszenie załatwienia zablokowanej skargi". W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie pismo Skarżącej z dnia 2 lipca 2009 r. nie było skargą do sadu administracyjnego, o której mowa w art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wiec nie można w tym przypadku mówić o wymierzeniu organowi kary grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna musiała ulec odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kontroli sądu administracyjnego nie podlegają natomiast rozstrzygnięcia wydane w tzw. trybie skargowym uregulowanym w rozdziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi w ww. zakresie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy ( art. 227 k.p.a.). Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia skarg jest organ wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. Zgodnie z art. 229 § 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności burmistrza miasta jest rada gminy. Załatwienie skargi zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. następuje poprzez zawiadomienie o załatwieniu skargi. Zawiadomienie stanowi formę działania, będącą czynnością materialno - techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (vide: Czynności faktyczne administracji państwowej, Z. Kmieciak, SP-E t. XXXIX, Łódź 1987, s. 74-86). Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego w ocenie Sądu nie daje podstaw do złożenia skargi, albowiem nie mieści się ono w kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, postanowienie z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1704/2000, niepubl.). Zatem w ocenie Sądu nadal aktualny będzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia NSA z 13 lipca 1983 r. sygn. akt IISA 983/83 (opubl. ONSA 1983, nr 2, poz. 57, str. 90), iż zawiadomienie może być kwestionowane jedynie nową skargą, która ma za przedmiot - w rozumieniu art. 227 k.p.a. - właściwość organu do załatwienia skargi, wskazania sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w uzasadnieniu. Odnosząc się do podstawowej kwestii, tj. wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny, wskazać należy, że możliwość wymierzenia organowi grzywny przed sąd administracyjny przewidziana została jedynie w dwóch przypadkach: na mocy art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz na mocy art. 154 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny organowi powinno nastąpić w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi wraz z aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej złożenia. Jednakże skarga z dnia 26 lutego 2010 r. adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku została przekazana do sądu, zaś Rada Miejska w S. złożyła odpowiedź "na wniosek" i nadesłała akta administracyjne(pismo z 25 marca 2010 r. – k. 44). Stąd też nie zachodzi przesłanka z art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. do ukarania organu grzywną. Skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Bk 4/10, a zatem to postanowienie Sądu nie miało atrybutu wykonalności i ukaranie organu grzywną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie miało zastosowania. Z uwagi na fakt, że sprawa skarżącej została załatwiona w trybie skargowym, Sąd nie może zbadać prawidłowości tego postępowania, gdyż – jak już wcześniej wskazano – sprawy z tego zakresu nie należą do kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów Kodeksu karnego, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie rozpatruje spraw z tego zakresu, gdyż należą one do właściwości sądów powszechnych – sądów karnych. Natomiast Skarżąca osobiście może powiadomić organy ścigania, jeżeli dopatruje się cech przestępstwa w działaniu organów. Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznawanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22 % stawki w kwocie 52,80 zł.