II SO/Bk 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy z wniosku J. W. o wymierzenie Wójtowi Gminy N. grzywny w związku z nieprzekazaniem sądowi akt administracyjnych w sprawie o sygnaturze II SAB/Bk 39/08 p o s t a n a w i a wymierzyć Wójtowi Gminy N. grzywnę w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych) z tytułu nieprzekazania sądowi akt administracyjnych do sprawy o sygnaturze II SAB/Bk 39/08 Skarżąca J. W. złożyła w dniu 16.09.2008r. wniosek o ukaranie w trybie art. 55 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wójta Gminy N. w związku z nieprzekazaniem przez wójta sądowi przy odpowiedzi na skargę J. W. zarejestrowaną pod sygnaturą II SAB/Bk 39/08, akt administracyjnych. Skarżąca podniosła, że wójt składając odpowiedź na skargę w sprawie II SAB/Bk 39/08 (gdzie J. W. zarzuciła mu bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku A. H. o ustalenie warunków zabudowy) był świadomy braku akt administracyjnych, ponieważ wskazał w odpowiedzi na skargę, że znajdują się one w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. Mimo tej wiedzy wójt nie skorzystał z procedury wypożyczenia akt z kolegium, ich skserowania i doręczenia sadowi. Do tych czynności był zobowiązany przepisem art. 54 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd skarżąca wniosła o wymierzenie wójtowi grzywny w wysokości określonej art. 154 par. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trakcie postępowania skarżąca dołączyła do akt informację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 29.09.2008r. potwierdzającą, że Wójt Gminy N. nie występował do kolegium o zwrot akt administracyjnych w sprawie, w której bezczynność wójtowi zarzucała J. W. w skardze zarejestrowanej pod sygnaturą IISAB/Bk 39/08. Wójt Gminy N. w odpowiedzi na skargę podniósł, że nieprzesłanie przez niego akt administracyjnych do sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą IISAB/Bk 39/08 nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i stąd wymierzenie kary grzywny w takich okolicznościach byłoby krzywdzące. Wójt podkreślił, że składając odpowiedź na skargę w sprawie IISAB/Bk 39/08 poinformował sąd, że akt przesłać nie może, gdyż znajdują się one w SKO w B. związku z odwołaniem J. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...].12.2007r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku A. H. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wraz z odpowiedzią na skargę wójt przesłał sądowi kopię decyzji z [...].12.2007r. umarzającej postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi na bezczynność oraz kopię pisma z dnia 22.04.2008r. skierowanego do SKO w B., przy którym przesłano temu organowi akta administracyjne przedmiotowej sprawy. Wójt podkreślił, że przedłożone przez niego kopie okazały się wystarczające dla wydania wyroku w sprawie IISAB/Bk 39/08, a zatem niedostarczenie kompletnych akt administracyjnych nie miało negatywnego wpływu na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia skargi i skarżąca z tego tytułu nie poniosła ujemnych skutków procesowych. Wójt wskazał, że sąd rozpatrując wniosek o wymierzenie grzywny winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przyczyny niedopełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Podał też, że akta administracyjne (sporne) do dziś znajdują się w SKO w B. W dodatkowych dwóch pismach procesowych skarżącej (k. 57 -59 i k. 66 -67 akt sądowych) zostały podtrzymane zarzuty sprecyzowane we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniosek podlegał uwzględnieniu. Przepis art. 54 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. stanowi, że organ administracji, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem wniesionej za pośrednictwem organu skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Z akt sprawy IISAB/Bk 39/08 wynika natomiast bezspornie, iż Wójt Gminy N., któremu J. W. skargą zarejestrowaną pod tą sygnaturą, zarzuciła bezczynność w sprawie z wniosku A. H. o ustalenie warunków zabudowy, do przesłanej w terminie sądowi skargi i odpowiedzi na skargę nie dołączył akt administracyjnych. Stosownie zaś do art. 55 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 par. 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 ustawy. Okoliczności sprawy jednoznacznie, zatem wskazują, iż Wójt Gminy N. nie przesyłając do sprawy IISAB/Bk 39/08 akt administracyjnych, nie zastosował się do jednego z obowiązków określonych w przepisie art. 54 par. 2 ustawy. Powyższe wyczerpuje, – co do zasady - przesłankę "ukarania" organu grzywną w trybie art. 55 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z dnia 5.07.2006r. sygn. akt IIOSK 1024/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny z art. 55 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 par. 2 ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie. W komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, a. Kabata, M. Niezgódki – Medek (Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005) także wyjaśniono, iż niezastosowanie się do obowiązków określonych w art. 54 par. 2 p.p.s.a wystąpi zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Podkreślić należy, że nawet uwzględnienie skargi strony przez organ w ramach autokontroli wynikającej z art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia organu od wykonania obowiązków określonych w art. 54 par. 2 ustawy tj. przesłania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, albowiem tylko sąd administracyjny jest uprawniony do umorzenia postępowania wszczętego wniesieniem skargi, które w związku z jej uwzględnieniem przez organ, stało się bezprzedmiotowe i rozstrzygnięcia o kosztach takiego postępowania (art. 161 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 p.p.s.a.). Zdaniem sądu nie zwalniała Wójta Gminy N. z obowiązku przesłania sądowi akt administracyjnych, okoliczność ich wcześniejszego przekazania innemu organowi. Przepis art. 55 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże możliwość wymierzenia grzywny wyłącznie z niezastosowaniem się przez organ do obowiązków wymienionych w art. 54 par. 2 ustawy, bez względu na to co było powodem ich niedopełnienia (tak NSA w postanowieniu z 12.04.2006r. sygn. IOSK 724/05 – Lex nr 209121). Dysponowanie poświadczonymi za zgodność z oryginałem kopiami dokumentów tworzących akta administracyjne umożliwiłoby organowi wywiązanie się z obowiązku przesłania akt sądowi. W sprawie niniejszej wójt nie wskazał, że podejmował kroki w celu sporządzenia kopii akt administracyjnych, mających być dołączonymi do przesyłanej sądowi skargi J. W. Bezprzedmiotowości wniosku o ukaranie organu nie tworzy fakt, że postępowanie ze skargi J. W. w sprawie IISAB/Bk 39/08, zostało zakończone mimo braku akt administracyjnych. Specyfika postępowań sądowych ze skarg na bezczynność organu pozwoliła sądowi wyrokującemu w sprawie IISAB/Bk 39/08 na wydanie orzeczenia w oparciu o zgodne przyznanie stron (skarżącej i organu) okoliczności wydania przez wójta decyzji kończącej postępowanie administracyjne z wniosku A. H., w którym bezczynność była zarzucana. Ta okoliczność (zakończenie sprawy IISAB/Bk 39/08 mimo braku akt administracyjnych), może mieć, zdaniem sądu, co najwyżej znaczenie dla wymiaru grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 par. 1 p.p.s.a., ma bowiem charakter dyscyplinująco – restrykcyjny, z przewagą cech dyscyplinujacych (vide: postanowienie NSA z 5.07.2206r. sygn. IIOSK 1024.06 – ONSA i WSA Nr 6 z 2006r, poz. 156 i postanowienie WSA w Warszawie z 23.04.2008r. sygn. IISO/Wa 8/08). Celem grzywny jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu w konkretnej sprawie i "wymuszenie" wykonania zaniedbanych obowiązków. W tym przypadku element zdyscyplinowania traci na znaczeniu skoro i bez akt administracyjnych doszło w sprawie IISAB/Bk 39/08 do wydania przez sąd wyroku. Sąd uznał, że wystarczające cele represyjne wypełni kwota grzywny niewygórowana, wręcz symboliczna. W kwestii wysokości grzywny orzekanej w trybie art. 55 p.p.s.a, przepis ten odsyła do art. 154 par. 6 ustawy. Stanowi on, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Dla sprawy rozpatrywanej w bieżącym roku punktem odniesienia będzie kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2008, które wyniosło 2578,26 złotych (vide: obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 19.02.2009r. – Monitor Polski z 2009r, Nr 11, poz. 138). Z przytoczonej wyżej normy określającej wysokość grzywny, wynika wprost, iż strona we wniosku o ukaranie organu ma prawo żądania wymierzenia grzywny, ale o jej wysokości rozstrzyga samodzielnie sąd, który ustalenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności związanych z wykonaniem przez organ obowiązku. Ustawodawca oznaczył, bowiem, jedynie górną jej granicę. W wyroku z dnia 26.10.2006r. (sygn. akt IIISA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia za niewykonanie wyroku, oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o minimalnej wysokości grzywny sąd miał na uwadze okoliczność następującą. W odpowiedzi na skargę w sprawie IISAB/Bk wójt poinformował sąd, że akta administracyjne przesłał wcześniej innemu organowi i brak akt nie "przeszkodził" sądowi w wydaniu wyroku, gdyż sąd poprzestał na przyznaniu przez strony faktu mającego charakter prawotwórczy dla sprawy. W związku z wydaniem wyroku w sprawie IISAB/Bk 39/08 nie zachodziła konieczność dyscyplinowania organu w konkretnym postępowaniu. Element represyjny grzywny pełni jedynie funkcję uzupełniającą. Zważywszy na fakultatywność orzekania o ukaraniu organu, grzywna nawet w minimalnych granicach, pełnić będzie funkcję dyscyplinującą na przyszłość, wyczulającą na konieczność wywiązywania się z ustawowych obowiązków. Odmowa ukarania organu w okolicznościach niniejszej sprawy byłaby równoznaczna z przyzwoleniem składu orzekającego na uchylanie się przez organ z obowiązku właściwego przekazywania sądowi skargi sądowej złożonej za pośrednictwem organu, a określonego precyzyjnie co do zakresu w przepisie art. 54 par. 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia na mocy powołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.