SA/Bk 1109/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku – A.R.-K. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - oddala skargę,- Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych: Na działce o numerze geodezyjnym [...]/1, położonej w W. przy ul. B., stanowiącej obecnie własność M.M. i U.B.P., jest usytuowana stacja paliw. Wzniesiona ona została w oparciu o ostateczną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] czerwca 1960 r. o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej. Zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu stacji przewidział wymianę ulicznego chodnika na długości 21 metrów na nawierzchnię z trylinki dla umożliwienia bezpośredniego dostępu pojazdów do dystrybutorów z paliwem. Takie zagospodarowanie terenu istniało do wiosny 2002 r., przy czym stacja paliw eksploatowana była od 1961 r. do 1999 r. Po nabyciu w grudniu 2001 r. od PKN O. S.A. w P., nieczynnej stacji paliw przez małżonków P., podjęli oni kroki zmierzające do ponownego uruchomienia stacji paliw. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Burmistrz Miasta W. – jako zarządca drogi gminnej – ulicy B. w W. – dokonał w Starostwie Powiatowym w B. zgłoszenia remontu spornego odcinka ulicy B. polegającego na naprawie brukowcowej nawierzchni ulicy oraz odtworzeniu w okolicy stacji paliw stanu pierwotnego jezdni poprzez likwidację miejsc postojowych. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, a w następstwie zgłoszonych robót remontowych w miejscu spornej zatoki postojowej został wykonany chodnik dla pieszych o szerokości ok. 1,80 metra. Wówczas właściciel stacji zainicjował przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zarządcy drogi, które ostatecznie zakończyło się umorzeniem postępowania przy przyjęciu, iż doszło do odtworzenia stanu pierwotnego chodnika sprzed [...] czerwca 1960 roku i przy uwzględnieniu faktu, że zarządca pasa drogowego ulicy B. nie wyraża zgody na wykorzystanie części pasa drogi pod zatokę postojową dla tankowanych pojazdów. Na skutek wywiedzionych do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku przez właściciela stacji M.M.P. i dzierżawcę stacji G.D. skarg na powyższą decyzję, Sąd ten wyrokami z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. SA/Bk 1397/02 i 1398/02) orzekł o uchyleniu zarówno decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2002 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] sierpnia 2002 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, iż wykonania chodnika dla pieszych, w miejsce dotychczasowej zatoki postojowej - nie można uznać za odtworzenie stanu pierwotnego, albowiem nie można przeprowadzić remontu chodnika, który nie istniał w chwili rozpoczęcia robót budowlanych. W sprawie niniejszej – zdaniem Sądu – doszło do odbudowy chodnika, który istniał do 1960 r., a następnie został przebudowany na zatokę postojową. Na odbudowę obiektu wymagane było i jest pozwolenie na budowę stosownie do art. 28 prawa budowlanego, czym inwestor tj. Gmina W. nie dysponowała. Z uwagi jednak na to, że roboty budowlane, nazwane remontowymi, inwestor wykonał po ich zgłoszeniu wobec którego nie wyrażano sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego winien był dokonać merytorycznej oceny sprawy przy zastosowaniu art. 50 i 51 prawa budowlanego. Po tychże wyrokach organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nakazał Burmistrzowi W. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. – rozbiórkę chodnika dla pieszych na spornym odcinku ulicy B. i odtworzenie stanu pierwotnego. Odwołanie od tej decyzji wywiódł Burmistrz W. kwestionując przypisanie mu samowoli budowlanej w sytuacji gdy sporne roboty budowlane w pasie drogowym były wykonane po uprzednim ich zgłoszeniu w organie architektoniczno-budowlanym. Nadto wskazał, iż w oparciu o art. 51 prawa budowlanego można orzec rozbiórkę obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. do zgodności z warunkami technicznymi. Dodał też, że orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 4 prawa budowlanego nie można było nakazać odtworzenia stanu poprzedniego gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w dyspozycji w/w przepisu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ II instancji decyzją z [...] lipca 2003 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującym uzasadnieniem. Wykonanie przez Burmistrza Mistrza W. chodnika dla pieszych w miejsce istniejącej zatoki postojowej spowodowało powstanie nowego obiektu, którego wzniesienie powinno podlegać ocenie przy zastosowaniu art. 50 i 51 prawa budowlanego, jak stwierdził NSA. Funkcjonująca stacja paliw została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i przy uwzględnieniu zagospodarowania przyległego do stacji terenu jako urządzenie podjazdu do tankowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę stacji nie została do dziś wycofana z obiegu prawnego. Stacja paliw uzyskała pozytywne opinie służb ochrony pożarowej i ochrony środowiska. Jest obecnie czynna i użytkowana. Likwidacja zatoki postojowej, w której zatrzymywały się pojazdy podczas tankowania, spowodowała, iż tankujące i zaopatrujące w paliwo pojazdy zatrzymują się na jezdni, co może być przyczyną zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych. W związku z powyższym oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania stacji paliw należy przywrócić stan poprzedni, czyli w miejscu wykonanego bez pozwolenia odcinka chodnika wykonać istniejącą tam wcześniej, zatokę postojową zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] czerwca 1960 r. Organ dodał, że nie ma innego rozwiązania dojazdu do dystrybutorów paliw działającej stacji paliw i stąd nie można było zalegalizować chodnika. W wyniku zalegalizowania chodnika nastąpiłoby naruszenie słusznych interesów osób trzecich oraz narażenie uczestników ruchu na niebezpieczeństwo wynikające z zatrzymywania się pojazdów bezpośrednio na jezdni. W wywiedzionej do NSA na powyższą decyzję skardze Burmistrz Miasta W. podniósł następujące zarzuty: - naruszenia art. 51 ust. 4 i ust.1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że nakaz rozbiórki został orzeczony w stosunku do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia, które nie polegały na montażu, remoncie lub rozbiórce - naruszenie zasady praworządności wyrażonej art. 7 kpa jako następstwo opisanego wyżej naruszenia art. 51 ust. 4 i ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego - naruszenie art. 51 ust. 4 i ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wykroczenie poza granice prawidłowego posłużenia się uznaniem administracyjnym przy rozstrzyganiu kwestii, że nie można zalegalizować budowy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - naruszenia art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów i wywiedzenie z nich, że zalegalizowanie budowy chodnika zagraża bezpieczeństwu ruchu, narusza słuszne interesy osób trzecich oraz , że zarządca drogi ma obowiązek zapewnić (udostępnić) dojazd do dystrybutorów paliwa - naruszenia art. 51 ust. 1 i ust. 4 prawa budowlanego w zw. z art. 7 kpa poprzez orzeczenie o odtworzeniu stanu poprzedniego przez co decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego udział w nim zgłosił Prokurator Okręgowy w B. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 7 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw poprzez niezastosowanie wskazanych w tym przepisie norm prawa w postępowaniu wszczętym przed datą [...].07.2003 r., niezakończonym decyzją ostateczną a dotyczącym obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz w konsekwencji naruszenia art. 6 i 7 kpa nakazujących organom administracji publicznej praworządne działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi bowiem na stanowisku, iż nadal jest związany oceną prawną sprawy zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2003 r. o sygnaturach SA/Bk 1397/02 i SA/Bk 1398/02. Związanie to, zdaniem Sądu, nie zostało zniesione faktem wejścia w życie z dnia 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zasadnicza zmiana prawa budowlanego, wprowadzona w/w ustawą nowelizującą, polegała bowiem na uchyleniu dotychczasowego brzmienia art. 48 i wyeliminowaniu restrykcyjnego, obligatoryjnego nakazu rozbiórki obiektów budowlanych (bądź ich części) wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesionego przez organ sprzeciwu. Nowelizacja prawa budowlanego pozostawiła natomiast, z pewnymi modyfikacjami, dotychczasową procedurę legalizacyjną z art. 50 – 51 prawa budowlanego, odnoszącą się do robót innych niż objęte dotychczasowym art. 48. Naczelny Sąd Administracyjny zaś w wyrokach SA/Bk 1397/02 i SA/Bk 1398/02 przesądził kwalifikację prawną działania Burmistrza Miasta i Gminy W., wskazując wprost na zastosowanie w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy przepisów art. 50 – 51 prawa budowlanego, którą to procedurę przewidywało prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu i przewiduje w brzmieniu znowelizowanym. Obowiązek dostosowania się przez organ i późniejsze składy orzekające sądu do oceny prawnej wyrażonej w danej sprawie we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego, do 31 grudnia 2003 r. wynikał z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami), a od 1 stycznia 2004 r. wynika z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W doktrynie i orzecznictwie wypracowane zostało przy tym jednolite stanowisko co do rozumienia związania sądu i organu oceną prawną sprawy wyrażoną we wcześniejszym wyroku sądu. Przyjęte zostało, iż tylko istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego sprawy, bądź wzruszenie pierwotnego wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej, wyłącza to związanie (vide między innymi : wyrok NSA z dnia 28 października 1999 r. – sygn. IV SA 1840/97, wyrok SN z 25 lutego 1998 r. – sygn. III RN 130/97, wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r. – sygn. I SA 1089/99). Ocena prawna niniejszej sprawy administracyjnej, wyrażona w wyrokach NSA sygn. SA/Bk 1397/02 i SA/Bk 1398/02, nie pozostaje w sprzeczności ze zmienionymi przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami przejściowymi zawartymi w ustawie zmieniającej z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Przepis art. 7 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej z dniem 11 lipca 2003 r. prawo budowlane, nakazuje w sprawach wszczętych przed 11 lipca 2003 r. a niezakończonych decyzją ostateczną, stosowanie nowych przepisów wyłącznie do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ tj. postępowań w sprawach, które kwalifikowane były wyłącznie w oparciu o restrykcyjny art. 48 prawa budowlanego. Sporna zaś samowola budowlana, polegająca na wykonaniu robót budowlanych wprawdzie na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia, ale wymagających – jak przyjął NSA – pozwolenia na budowę, mogła być oceniana wyłącznie w aspekcie procedury z art. 50 – 51 prawa budowlanego, gdyż art. 48 dotyczył jedynie robót budowlanych wykonywanych generalnie bez pozwolenia lub zgłoszenia. Przepisy art. 50-51 prawa budowlanego dotyczą, zdaniem NSA i zdaniem obecnie orzekającego składu WSA, każdych innych robót budowlanych niż objęte dyspozycją art. 48 prawa budowlanego tj. nie tylko – jak twierdzi skarżący – nie polegających na budowie czyli remontowych czy rozbiórkowych, ale również polegających na budowie a prowadzonych na podstawie pozwolenia czy zgłoszenia lecz z odstępstwami od warunków tego pozwolenia czy zgłoszenia, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Takowego zagrożenia faktem odbudowy chodnika w miejscu istniejącej od 1960 r. zatoki postojowej, wykonanej legalnie bo w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej, która to decyzja póki co nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i nadal jest wiążąca, dopatrzył się w sprawie organ nadzoru budowlanego i dał temu wyraz w decyzji nakazującej rozbiórkę chodnika i przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Istnienie zagrożenia potwierdziła informacja Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w B. skierowana do organu nadzoru budowlanego (k.58 akt II tomu akt organu administracji pierwszej instancji) wskazująca, iż tankowane pojazdy i cysterny parkują teraz bezpośrednio na drodze gminnej, a przewody doprowadzające paliwo przebiegają w poprzek chodnika dla pieszych. Wydaje się oczywiste, iż funkcjonowanie stacji benzynowej, w której brak jest bezpośredniego dostępu tankowanych pojazdów do dystrybutorów z paliwem, stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. Powyższy stan wyczerpywał więc dyspozycję przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2, co słusznie obligowało organ do wystosowania do inwestora nakazu doprowadzającego obiekt do zgodności z porządkiem prawnym wynikającym z decyzji ostatecznej z [...] czerwca 1960 r. o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej, która to decyzja do dziś funkcjonuje w obrocie prawnym, a która przewidziała w projekcie budowlanym nią zatwierdzonym likwidację odcinka ulicznego chodnika na długości 21 metrów i jego wymianę na nawierzchnię z trylinki ze spadkiem 1 % w kierunku jezdni. Ewentualne niedostosowanie funkcjonującej od 1960 r. ulicznej stacji benzynowej do aktualnych wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać stacje paliw płynnych, może być przyczyną kierowania do właściciela stacji nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w innym trybie: przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 66 prawa budowlanego, a przez inne służby (inspekcje ochrony środowiska, straży pożarnej, sanitarną, inspekcję pracy) w oparciu o przepisy prawa materialnego regulujące zadania tychże służb. Podkreślić w tym miejscu jedynie można, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska i P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. ostatecznymi decyzjami z dnia [...] lipca 2002 r. i [...] czerwca 2002 r., nie znaleźli podstaw do orzekania o wstrzymaniu użytkowania spornej stacji paliw, uznając iż skoro funkcjonuje ona w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i nie zagraża środowisku oraz mieniu, brak jest podstaw do ingerencji wyżej wymienionych inspekcji. Powyższą uwagę Sąd czyni jednak jedynie marginesowo, albowiem dla oceny działań inwestora – Miasta i Gminy W., polegających na likwidacji zatoki postojowej i odbudowie chodnika, znaczenia prawnego, wyżej wymienione decyzje mieć nie mogły. Skarżącego w jego działaniach, uznanych za samowolne, nie usprawiedliwia fakt, że gmina jest zarządcą pasa drogowego ulicy B. w W., a sporny chodnik leży w granicach tego pasa drogowego. Każdy, nawet właściciel, jest obowiązany do podejmowania tylko takich działań, które respektują istniejący porządek prawny a ten wyznaczają nie tylko powszechnie obowiązujące przepisy prawa ale i funkcjonujące w obrocie prawnym indywidualne decyzje administracyjne, kształtujące sytuację prawną poszczególnych podmiotów. Co do kwestionowanego przez stronę skarżącą sposobu likwidacji samowoli budowlanej, w którym to sposobie skarżący podważa orzeczenie poza rozbiórką chodnika także przywrócenie stanu poprzedniego, Sąd zauważa, iż aktualne brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego do określenia takiego sposobu likwidacji samowoli budowlanej, który doprowadzi do usunięcia w pełni skutków tejże samowoli. Z akt wynika, iż zatoka postojowa dla pojazdów podjeżdżających pod dystrybutory z paliwem, miała nawierzchnię z trylinki, a ta dla potrzeb ułożenia chodnika, została usunięta. Wydaje się więc oczywiste, iż likwidacja następstw przypisanej skarżącemu samowoli wymagała nałożenia obok obowiązku rozbiórki chodnika także obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej jakoby zastosowanie rozwiązań z art. 51 prawa budowlanego miało charakter uznaniowy. Przepis art. 51 prawa budowlanego nie mówi, iż organ może wydawać decyzje wymienione w poszczególnych punktach art. 51 ust. 1 pkt 1, ale obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji przewidzianej w którymś z w/w punktów, o ile zajdą przesłanki do zastosowania tego przepisu. Organ nadzoru budowlanego dokonuje subsumpcji konkretnego stanu faktycznego pod określony przepis prawa. Zastosowanie danego przepisu niewłaściwie nie będzie równoznaczne z naruszeniem uznaniowości. W tej konkretnej sprawie organ, zdaniem Sądu, ustalił w sposób właściwy stan faktyczny i prawidłowo zastosował prawo materialne, słusznie uznając iż jedynym sposobem doprowadzenia obiektu do zgodności z porządkiem prawnym jest orzeczenie o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej wzmianki o tym, iż decyzja podlega wykonaniu dopiero po uprawomocnieniu się , Sąd nie traktuje w ogóle jako elementu decyzji. Decyzyjnie bowiem o wykonalności aktu, organ administracji może się wypowiadać jedynie w przypadku nadawania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności stosownie do treści art. 108 § 1 kpa bądź w oparciu o przepisy szczególne. Wówczas jedynie klauzula o natychmiastowej wykonalności staje się dodatkowym składnikiem decyzji, podlegającym kontroli sądu. Wspomniana wyżej wzmianka, błędność której słusznie wytknął prokurator w wystąpieniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, pozostaje bez wpływu na merytoryczny sposób załatwienia sprawy przez organ, uznany przez sąd za zgodny z prawem. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, którym nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, podlegają wykonaniu gdy staną się ostateczne i tak należałoby traktować zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270).