SA/Bk 1132/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis (spr.), Sędziowie NSA J. Bujko, A. Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant E. Trzeciak, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej "[...]" w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Gruntowej "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta B. działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nr [...] z dnia [...].06.2003 r. umarzającej postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ul. K. na os. Z., stanowiący przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów część działki oznaczonej nr [...], obr,[...], Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...].06.2003 r. Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ul. K. na oś. Z. w B., stanowiący przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów część działki oznaczonej nr [...], obr, [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].02.1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na części os. Z. w B., przejęte zostały na Skarb Państwa m.in. działki stanowiące własność Wspólnoty Gruntowej oznaczone nr [...] o pow. 0,0331 ha, nr [...] o pow. 0,0018 ha, nr [...] o pow. 0,0094 ha oraz 75/5 o pow. 0,0064 ha, tj. o łącznej powierzchni 0,0507 ha. Odszkodowanie za przejęte nieruchomości zostało ustalone na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].01.1973 r., gdzie określone zostały stawki za grunt przejmowany przez Państwo na terenach budownictwa jednorodzinnego. Na sporządzonych wówczas wykazach odszkodowań pod nr [...] figuruje Wspólnota Gruntowa byłej wsi S., gdzie za powyższy grunt o pow. 507 m2 ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 9.126,00 zł. (507 m2 po 18 zł za 1 m2). Grunt przejęty pod ulicę K. stanowi tylko część gruntu ( o pow. 64 m2) przejętego w/w zarządzeniem. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wydana. Niemniej odszkodowanie za przejęty grunt zostało ustalone, tak więc przejęcie gruntu na Skarb Państwa nastąpiło za odszkodowaniem. Zdaniem organu I instancji, skoro odszkodowanie za przejęte grunty zostało wypłacone innym osobom (na co są dowody), należy domniemywać, iż również stronie wnioskującej takie odszkodowanie zostało wypłacone, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie zaś wypłaty odszkodowania należy do postępowania egzekucyjnego, a nie orzekającego. Z powyższych względów oraz z uwagi na przedawnienie roszczeń stosownie do przepisów kodeksu cywilnego (art. 117-125 k.c.) stwierdzono brak podstaw do wypłacenia odszkodowania, którego ustalenie nastąpiło przed 29 laty. Od powyższej decyzji Zarząd Wspólnoty Gruntowej "[...]" złożył odwołanie, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 12.03.2003 r. Zdaniem strony przejęcie gruntu pod budowę ulic mogło się wówczas odbywać tylko na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta. Decyzja o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie nie została zaś wydana. Strona podnosi, iż odszkodowanie można było wypłacić tylko w oparciu o tę decyzję, a nie o sporządzony wykaz odszkodowań. Organ I instancji nie posiada też dowodów wskazujących o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego. Nadto strona podnosi, iż ze względu na nieistnienie w czasie wywłaszczenia Spółki ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" oraz brak decyzji odszkodowawczej, nie mają tu zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Organ II instancji rozpoznając odwołanie zważył, co następuje: Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na część oś. "[...]" w B. objęto m.in. część działki nr [...] oznaczonej nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0507 ha. Działka oznaczona nr geod. [...] o pow. 64 m2 została przeznaczona pod ulicę K. Wypłacenie odszkodowania za tę działkę stanowi przedmiot wniosku strony W/w zarządzenie, opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (nr 6, poz. 35 z dnia 30 kwietnia 1974 r.), wobec czego, w myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm), w/w działki z dniem 30 czerwca 1974 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Stosownie do art. 10 ust. 1 tej ustawy "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podst. art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Odszkodowanie, jakkolwiek brak jest dowodu na to, iż wydano decyzję, ustalono zgodnie z zasadami, co do jego wysokości. Organ odwoławczy podziela zajęte przez organ I instancji stanowisko, iż brak jest podstaw do podejmowania aktualnie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie wnikając w kwestię, czy byłym właścicielom nieruchomości- wnioskodawcom w niniejszej sprawie ustalono i wypłacono odszkodowanie w formie prawem przewidzianej wraz z innymi uczestnikami postępowania podziałowego, należy podzielić poglądy orzecznictwa i literatury przedmiotu, że roszczenie w tej sprawie uległo przedawnieniu na podstawie przepisów 117-127 k.c. W literaturze wyrażany jest pogląd, że "jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 k.c." ( Łucja Korózs, Daniela Kozłowska: "Przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości"- Nieruchomości C.H. Beck nr 8, Sierpień 2001-str 10-11). Podobny pogląd wyraził Tadeusz Woś: "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości", Warszawa 1998, str. 149) twierdząc, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się tu wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. k.c. W cytowanej literaturze przedmiotu wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy " mimo obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości organ o powyższym nie orzekł, to należy przyjąć, iż wywłaszczonemu najpierw przez 10 lat służyć będzie prawo do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym wydania takiej decyzji przez właściwy organ, a następnie przez kolejne 10 lat prawo egzekwowania tegoż odszkodowania, tak jak w przypadku, gdy odszkodowanie zostało ustalone w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do obowiązujących przepisów". Organ odwoławczy podziela powyższe poglądy dotyczące przedawnienia i wygaśnięcia roszczeń odszkodowawczych. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu dotyczącej " nieistnienia w czasie wywłaszczenia Spółki" należy stwierdzić, iż Wspólnota Gruntowa wsi S. figurowała w ewidencji jako "Wspólnota pastwiskowa", aczkolwiek nie był uregulowany jej stan prawny w zakresie uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wielkości przypadających im udziałów. Odszkodowanie, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów zostało przyznane "Wspólnocie gruntowej b.w. S.". W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego Zarząd Wspólnoty Gruntowej "[...]" wniósł o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Zarząd nie widzi podstaw do odmowy wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Odszkodowanie to nie zostało nigdy wypłacone wspólnocie. Nie było też złożone do depozytu sądowego. Spółka ds. zagospodarowania wspólnoty została powołana w 1983 r. Pierwsza decyzja o osobach i ich udziałach we wspólnocie stała się ostateczna [...].08.1970 r. Już wtedy organ administracji miał obowiązek w ostateczności powołać spółkę przymusową. Skoro tego nie uczynił, nie było możliwości przekazania tych pieniędzy na konto wspólnoty, gdyż osobą prawną działającą w imieniu wspólnoty jest spółka ds. zagospodarowania wspólnoty działająca przez swój zarząd. Spółkę Prezydent B. powołał dopiero w 1983 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Bezzasadny jest przede wszystkim główny zarzut odwołania i skargi, iż wywłaszczenie gruntu i ustalenie odszkodowania nastąpiło bez wydania odpowiednich decyzji administracyjnych, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Bezzasadność zarzutu wynika z obowiązujących wówczas zasad wypłacania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,poz 192). Według przepisu art. 10 ustawy (w jej pierwotnym brzmieniu) ust. 1 ustalał zasadę: " Za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, wypłaca się odszkodowanie: 1) za powierzchnię równą jednej działce normatywnej, jeżeli właściciel nie zachowa jej na własność lub nie zostanie nadana na wniosek właściciela jego rodzicom, dzieciom lub wnukom - w wysokości 5-10% kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od wielkości miasta, położenia gruntu i jego uzbrojenia, 2) za pozostałą powierzchnię - do pięciokrotnej wysokości stawek ustalanych dla gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I, lecz nie wyżej od przeciętnej ceny rynkowej; wysokość stawki odszkodowania ustala prezydium powiatowej rady narodowej na podstawie wytycznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej". Kolejny ust. 2 art. 10 ustawy stanowił, że odszkodowanie nieprzekraczające 50.000 zł wypłaca się najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od dnia przejścia nieruchomości na własność Państwa; nadwyżka płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających 50.000 zł. W sprawach odszkodowań nie unormowanych w ust. 1-2 mają zastosowanie przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 3). Na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282) przepis art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w ust. 1 otrzymał brzmienie: " Za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Skreśleniu uległy przytaczane wyżej ust. 2 i 3 art. 10 ustawy. Jednocześnie jednak na mocy ustawy z 22 listopada 1973 r. w przepisie art. 8 ustawy z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadzono nowe ustępy 8 i 9. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. "b" odszkodowanie za pozostały obszar wywłaszczanego gruntu ustala się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Na mocy art. 8 ust. 9 wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1,2 i 8 pkt 1 lit. "b", położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Przedstawiona nowelizacja obu ustaw weszła w życie 28 listopada 1973 r.; obowiązywała zatem w dacie wydania zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki. Przytoczony, szczegółowy wywód prawny ma na celu wyjaśnienie,że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej (początkowo w trybie art.. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., znowelizowanej ustawa z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W omawianym trybie przejęcia nie były zatem wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania. Odszkodowania były ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania nie było miejsca. Decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Decyzji o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości nie wydano, albowiem wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem zwykłego mnożenia ilości m2 przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich, stawkę odszkodowania za 1 m2. W materiale sprawy znajduje się uchwała nr [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za nieruchomości przejmowane przez państwo na tereny budownictwa jednorodzinnego, w której ustala się stawkę za grunt w strefie centralnej, śródmiejskiej i pośredniej w wysokości 18 zł za m2 gruntu. Kwota odszkodowania podana w wykazie odpowiada iloczynowi obszaru przejętego gruntu i stawki 18 zł. A zatem odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Obowiązujący wówczas system przyznawania odszkodowań za grunty przejęte na rzecz państwa w trybie omawianej ustawy należy ocenić zdecydowanie krytycznie z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Jednakże stwierdzić należy również, iż odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami procedury i prawa materialnego. Nie można zatem kwestionować sposobu ustalenia odszkodowania. Odrębny problem stanowi kwestia wypłaty ustalonego odszkodowania. Skarżący twierdzą, że obowiązek udokumentowania wypłaty odszkodowania (bądź przekazania do depozytu sądowego) ciąży na odpowiednim urzędzie. Organ odwoławczy stwierdza natomiast, iż nie wnikając w kwestię, czy byłym właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowanie w formie przewidzianej, należy podzielić pogląd orzecznictwa i literatury, że roszczenie w sprawie uległo przedawnieniu na podstawie, art. 117-127 k.c. Wbrew twierdzeniu skarżących, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. k.c. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Skoro zatem wykazy odszkodowań w niniejszej sprawie zostały sporządzone w 1974 r., to nie ulega wątpliwości, iż upłynął 10 letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania, (art. 118 k.c.). Na przedawnienie roszczenia o wypłatę odszkodowania nie ma wpływu okoliczność, iż w dacie sporządzenia "Wykazu odszkodowań..."( 26.09.1974 r.) Wspólnota Gruntowa b.w. S. nie utworzyła spółki do zagospodarowania tejże wspólnoty. Stwierdzić należy przede wszystkim, iż zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.), to osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Nie można zatem czynić zarzutu organowi, iż miał obowiązek powołać spółkę przymusową, jeżeli sami uprawnieni nie skorzystali ze swoich uprawnień i takiej spółki nie utworzyli. Skarżący stwierdzają, że spółka do zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" została powołana w 1983 r., a zatem od tego momentu mogła dochodzić swoich roszczeń, podczas gdy wniosek o wypłatę ustalonego odszkodowania został złożony 4.02.2003 r., czyli po upływie 20 lat od powstania osoby prawnej. Podniesiony na rozprawie zarzut, iż ustawa z 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego zagrodowego nie przewidywała możliwości przejmowania gruntów pod budowę dróg i ulic jest nieporozumieniem, albowiem grunty przejęte jako " teren budowlany" dzielony był na działki budowlane, wraz z ustaleniem ulic i dojazdów, co wyraźnie stwierdza § 2 zarządzenia nr 5/74 Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na części oś. " [...]" w B. ( Dz. Urz. WRN w B.nr 6, poz. 35). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęty grunt jest zgodna z prawem. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z 30.08.2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę-... Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271).