SA/Bk 1159/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis, Sędziowie NSA J. Bujko (spr.), A. Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant E. Trzeciak, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 roku sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oddala skargę.- P. Urząd Wojewódzki pismem z dnia 4 II 2003r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o zbadanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji Burmistrza Miasta A., znak [...] z dnia [...] IV 1991r. o ustaleniu E. Ł. lokalizacji inwestycji polegającej na budowie kawiarni na działce nr [...], położonej w A. W związku z tym Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. W następstwie przeprowadzonego postępowania SKO w S. w dniu [...] VI 2003r. podjęło decyzję ([...]) stwierdzającą, że wskazana decyzja Burmistrza A. dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, ponieważ wydana została z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. Jednocześnie, powołując się na przepis art. 158 § 2 kpa Kolegium stwierdziło, że z powodu upływu 10 lat od dnia doręczenia tejże decyzji nie można stwierdzić jej nieważności. Od decyzji SKO w S. odwołali się małżonkowie M. i M. W., właściciele sąsiadującej z kawiarnią E. Ł. nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w A. przy ulicy N. N. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnieśli, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali na szereg nieprawidłowości związanych z jej wydaniem co do daty decyzji, określenia nieruchomości, której ona dotyczyła, naruszenia wymogów wynikających z prawa procesowego i materialnego, w tym niedoręczenie decyzji stronom z wyjątkiem inwestora. Wnieśli też o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty niezbędne w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji, wynikające z § 6 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zadań i trybu ustalania ich lokalizacji. Nadto zarzucili naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu przed SKO. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] VIII 2003r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] VI 2003r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż ze względu na nadzwyczajny tryb rozpoznania sprawy istotą postępowania jest nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie wad decyzji objętej postępowaniem i ocena ich skutków prawnych. Organ ustalał więc, czy decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] IV 1991r. jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i jakie to ewentualnie miało skutki dla jej ważności. Rozpoznając w tej płaszczyźnie sprawę SKO stwierdziło, że przy wydaniu wymienionej decyzji zaistniała wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, skutkująca z mocy prawa jej nieważność. Przedmiotowa decyzja została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 VII 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. – Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z zasadami przyjętymi w tej ustawie, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji winne być zgodne z planami miejscowymi, a według art. 46 niezgodność takiej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego skutkowała nieważność decyzji. Z ustaleń SKO wynika, że na terenie zamierzonej przez E. Ł. budowy kawiarni obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego: szczegółowy, obejmujący dzielnicę "B.", zatwierdzony uchwałą Nr [...] Prez. PRN w A. z 13 VII 1972r. i ogólny, zatwierdzony uchwałą Nr [...] W.R.N. w S. z dnia 29 X 1976r. Zgodnie z ustaleniami obu tych planów teren inwestycji został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną. Lokowanie na tym terenie kawiarni obejmującej sklep, solarium, salon maniciure, salę bilardową z zapleczem technicznym było niezgodne z ustaleniami tych planów, co skutkowało nieważność decyzji. Zgodnie jednak z przepisami art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa upływ okresu dziesięcioletniego od dnia doręczenia tej decyzji wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności i pozwala jedynie na stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Organ uznał, że nieuzasadnione jest stanowisko małżonków W. zarzucające, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli oni też, że decyzja ta nie została doręczona stronom, wątpliwości budzi jej data i określenie działki, na której planowano budowę kawiarni, brak koniecznych elementów decyzji z art. 43 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz wydanie jej z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 2-3 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z 27 VI 1985r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. Nr 11, poz. 75 z 1990r. ze zm.). Ustalając, iż część tych zarzutów pokrywa się z rzeczywistością Kolegium uznało, że nie uzasadniają one istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W drodze wykładni jej treści da się bowiem ustalić zarówno jej prawidłową treść jak i datę. Brak udziału stron w postępowaniu może być podstawą wznowienia postępowania na wniosek tych stron. Decyzja zawiera niewielkie tylko braki, których nie można uznać za wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy jej wydaniu nie doszło też do takich rażących naruszeń prawa, które skutkowałyby jej nieważność. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] VIII 2003r. M. i M. małż. W. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnieśli następujące szeroko motywowane zarzuty: 1. że SKO zmieniło rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji Burmistrza A. w ten sposób, iż wbrew treści tej decyzji określającej teren inwestycji jako działka [...], położona przy ulicy N. Nr [...] w A., decyzja w rzeczywistości dotyczyła obu sąsiadujących działek należących obecnie do inwestora, oznaczonych nr [...] (od ulicy N.) i nr [...] od ulicy N. N.; 2. błędne ustalenia co do daty decyzji; 3. naruszenie art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że wymieniony tym przepisem termin 10 lat liczy się od dnia doręczenia decyzji inwestorowi, gdy wobec niedoręczenia jej innym stronom, w ogóle nie rozpoczął on biegu; 4. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji; 5. naruszenie, w toku postępowania prowadzonego przez SKO szeregu przepisów proceduralnych, to jest art. 6-8, 10 ust. 1, 11, 15, 19, 20, 75 § 1, 76, 77, 78, 81 i 107 kpa. Mając te zarzuty na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji prawomocnej decyzji na podstawie zarzutu jej nieważności. Trafnie więc uznał organ rozpoznający sprawę, że nie podlega ona ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz kognicja jego sprowadza się do ustalenia, czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych przepisem art. 156 § 1 kpa oraz wydania na tej podstawie decyzji odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego i prawnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ uznał, że przy wydaniu decyzji Burmistrza A. z dnia [...] IV 1991r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji E. Ł. doszło do pewnych nieprawidłowości i naruszeń prawa, lecz tylko z naruszeniem art. 46 ustawy z 12 VII 1984r. o planowaniu przestrzennym wiąże się skutek przewidziany w art. 156 i 158 kpa. Inne naruszenia prawa nie dają się zakwalifikować jako przyczyny nieważności decyzji. Stanowisko to należy w pełni podzielić, co czyni skargę niezasadną. Przemawiają za tym następujące względy: Wbrew stanowisku skarżących zaskarżona decyzja nie zmienia rozstrzygnięcia decyzji, której dotyczy postępowanie. Analiza całego materiału sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja ta została sformułowana w sposób nieadekwatny do żądania strony a w samej jej treści zachodziła sprzeczność pomiędzy sentencją a załącznikami, na które ona powoływała się. Wniosek E. Ł. z 7 II 1991r. następnie rozwinięty pismem z 22 II 1991r. wskazywał, jako miejsce inwestycji "u zbiegu ulic N. i N. N. na łuku przylegającym do mojej posesji". Z załączonego do wniosku planu, stanowiącego następnie załącznik Nr 1 decyzji wynika, że teren inwestycji miał obejmować należącą do inwestora działkę nr [...] przy ulicy N. i należącą wówczas do Skarbu Państwa, lecz posiadaną i następnie nabytą przez E. Ł. działkę nr [...], położoną przy ulicy N. N. Ta ostatnia działka graniczy z działką nr [...], której obecnymi właścicielami są skarżący. We wskazaniach lokalizacyjnych z 4 III 1991r., a następnie w decyzji o ustaleniu lokalizacji ustalono jako miejsce inwestycji działkę nr geod. [...] przy ulicy N. [...]. Jednocześnie decyzja ta powołuje się na załączniki w postaci "warunków technicznych inwestycji i wykorzystania terenu" oraz planu nieruchomości. Treść tych załączników, w szczególności graficzne oznaczenie kolorem czerwonym i symbolami ABCDEF miejsca budowy, nie odpowiada treści decyzji, lecz nawiązuje do żądania inwestora, obejmującego obie działki: nr [...] i [...], przy obu ulicach, na "łuku" je łączącym – jak to sformułował w swoim wniosku inwestor. Wynika z tego, że decyzja została sformułowana wadliwie i powinna była być sprostowana lub uzupełniona w trybie art. 111 lub 113 kpa. Skoro jednak do tego nie doszło, to SKO w drodze wykładni rzeczywistej treści tej decyzji, porównując żądanie strony, treść rozstrzygnięcia i załączników, doszło do trafnego wniosku, że mimo takiego sformułowania decyzja określała lokalizację inwestycji na obu działkach – nr [...]. Podobnie zauważone niejasności co do daty decyzji podlegały wyjaśnieniu w oparciu o analizę materiału sprawy. Oryginał decyzji z akt oznaczony jest bowiem datą roku i miesiąca, bez dnia jej wydania (1991.03....) W załączniku do decyzji, jako jej datę podano [...] III 1991r. W decyzjach pisemnych, wysłanych inwestorowi i innemu organowi określono datę [...] IV 1991r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że niepewność co do dnia wydania decyzji nie ma istotnego znaczenia w sprawie, a skutek prawny wywołała decyzja doręczona inwestorowi z datą [...] IV 1991r. Stanowisko to należy zaakceptować. Nieścisłości w oznaczeniu daty decyzji zapewne powstały w wyniku opracowania jej w marcu i wysłania w kwietniu i mogą świadczyć o złym poziomie pracy organu, lecz nie stanowią podstaw do wniosku, że zaistniał powód do stwierdzenia jej nieważności. Należy przy tym zauważyć, iż z księgi kontroli korespondencji Urzędu Miejskiego w A. wynika, że w dniu 4 III 1991r. wysłano stronie zarówno wskazania lokalizacyjne, jak i właściwą decyzję, co również nie może być zgodne z prawdą, lecz też nie daje podstaw do wniosków wyprowadzanych przez skarżących. Nie jest trafne stanowisko skarżących, iż termin z art. 156 § 2 kpa nie rozpoczął biegu, gdyż decyzja z [...] IV 1991r. nie została doręczona osobom, które winny były być stronami postępowania, to jest właścicielom sąsiednich nieruchomości. Pominięcie strony w postępowaniu stanowi podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), na wniosek (art. 147 kpa) i tylko w terminie pięcioletnim od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 146 § 1 kpa). Porównanie treści tego ostatniego przepisu z art. 156 § 2 kpa wskazuje, że dziesięcioletni termin uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji, winien być liczony od dnia doręczenia jej wnioskodawcy. Sąd podziela pogląd organu rozpoznającego sprawę, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby w obowiązującym prawie nie było podstawy do wydania takiej decyzji. Nie zachodzi ona natomiast wówczas, gdy wprawdzie prawo przewiduje taką podstawę, lecz w decyzji jej nie powołano lub powołano wadliwie. Z tego punktu widzenia nieistotne są wywody skargi co do czasowego zakresu obowiązywania obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w A. Oba bowiem plany podobnie określały, że dla miejsca inwestycji przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Trafny jest więc wniosek organu, że lokalizacja tam całego zespołu rozrywkowego pod określeniem kawiarni, naruszało ustalenia obu planów, co wywoływało skutek w postaci nieważności decyzji. Szczególny bowiem przepis art. 46 ustawy z 12 VII 1984r. o planowaniu przestrzennym łączą określoną nim wadę decyzji z sankcją nieważności. Wada ta ze względu na rozłączność podstaw z art. 156 § 1 kpa nie może jednak być, obok pkt 7 tego przepisu, kwalifikowana pod dyspozycję pkt 2. Inne, wskazane skargą naruszenia przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym wykonywanego rozporządzenia Rady Ministrów z 27 VI 1985r. oraz Kodeksu postępowania administracyjnego – pomijając problem ich zgodności z rzeczywistością – mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu o wydanie kwestionowanej decyzji a nie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Dotyczy to również takich zarzutów odnośnie samej decyzji, jak wydanie jej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz usytuowanie budynku zbyt blisko granic. Należy bowiem podzielić zasadność stanowiska wyrażonego na str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do tego, że nie można każdego naruszenia prawa, nawet oczywistej wady decyzji, traktować jako rażące, a także zaaprobować wyrażoną przez SKO definicję "rażącego naruszenia prawa". Mając to na względzie, nie ma podstaw do uznania, iż skarżona decyzja z [...] IV 1991r. jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarga gołosłownie zarzuca również naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Z akt sprawy wynika, że skarżący mieli zapewniony udział w postępowaniu, aktywnie z niego korzystali składając wnioski i wyjaśnienia. Pominięcie przez organy wniosków dowodowych z zeznań świadków było uzasadnione, skoro mieli oni zeznawać na okoliczność wyjaśnienia już innymi dowodami lub nieistotne dla wyniku sprawy. Z tych względów skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy z 30 VIII 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).