SA/Bk 1198/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi H. i W.M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...].07.2003r. nr [...], 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących H. i W.M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu zwrot kosztów postępowania sądowego; 3. nie orzeka w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. prowadzi od 2001 r. po wniosku skarżących H. i W.M. postępowanie w sprawie odstępstw R. i Z.M. od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działkach [...]/2, [...] i [...] położonych przy ul. N. w A. w oparciu o decyzję Starosty A. z [...] września 1999 r. Po uznaniu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę za istotne, organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem z [...] listopada 2001 r. roboty budowlane, a decyzją z [...] grudnia 2001 r. nałożył na inwestorów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji powykonawczej wraz z projektem zamiennym i tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz obowiązek wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Dodać należy, że Starosta A. decyzją z [...] stycznia 2002 r. uchylił pierwotne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego małżonków M. na podstawie art. 36 "a" ust. 2 prawa budowlanego. Inwestorzy po sporządzeniu dokumentacji wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na warunkach wynikających z przedłożonego projektu zamiennego, zaś skarżący H. i W.M., z których nieruchomością wprost graniczy dobudowana samowolnie do budynku mieszkalnego sąsiadów, rampa betonowa z urządzeniem dźwigowym i zadaszeniem (wiatrołap) domagali się rozebrania tej części obiektu budowlanego, podkreślając, iż budynek mieszkalny wykorzystywany jest jako hurtownia artykułów spożywczych. Organ I instancji kilkakrotnie rozpatrywał wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Pierwszą decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie z powodu niewłaściwie określonej przez inwestorów we wniosku inwestycji, a kolejnymi dwoma z [...] maja 2002 r. i [...] października 2002 r. udzielał inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy spornym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Dwie ostatnie pozytywne dla inwestorów decyzje zostały w trybie odwoławczym uchylone przez organ II instancji (decyzjami z [...] czerwca 2002 r. i [...] grudnia 2002 r.) przy wyrażonym w ostatniej decyzji kasacyjnej stanowisku, co do niemożności akceptacji przedłożonego projektu zamiennego, zawierającego braki (między innymi nieopracowano projektów branżowych dotyczących instalacji elektrycznej, cieplnej a projekt instalacji wodno-kanalizacyjnych okazał się niezgodny z projektem budowlanym). Po ostatnim przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2003 r. powołując się na art. 51 ust. 1 "a" w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie przedłożonego projektu zamiennego stwierdzając, iż inwestorzy winni przedłożyć nową zamienną dokumentację opracowaną w oparciu o projekt budowlany będący integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] września 1999 r., bez projektowania dodatkowych części kubaturowych wychodzących poza zewnętrzną bryłę obiektu już wybudowanego i nie budzącą wątpliwości co do przeznaczenia budynku jako mieszkalnego. Ta decyzja nie była skarżona i stała się ostateczna. Następnie w dniu [...] lipca 2003 r. inwestor Z.M. przedłożył nowy projekt zamienny budynku mieszkalnego wnosząc o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, po czym w dniu [...] lipca 2003 r. wycofał ten wniosek z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji o projekty branżowe i uzupełnienie projektu budowlanego. Po wycofaniu wniosku organ I instancji decyzją z [...] lipca 2003 r. umorzył w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji H. i W.M. podtrzymali żądanie rozbiórki wybudowanej samowolnie po granicy ich działki rampy z podjazdem, zadaszenia nad podjazdem oraz dźwigu towarowego podkreślając, iż nigdy nie wyrażali i nie wyrażają zgody na stawianie budowli w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy ich działki i po granicy działki. Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2003 r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy inwestor wycofał wniosek o jego wszczęcie. W skardze wywiedzionej do NSA H. i W.M. podtrzymali stanowisko wyrażone w odwołaniu domagając się rozebrania dobudówek do sąsiedniego budynku mieszkalnego wykorzystywanych w prowadzeniu hałaśliwej i uciążliwej działalności hurtowej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności. Umknęło bowiem uwadze organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, a z takim mamy do czynienia przy pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, umorzenie postępowania w przypadku cofnięcia wniosku, nie jest obligatoryjne. Może ono przy tym nastąpić – jak stanowi art. 105 § 2 kpa – tylko wtedy, gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego I instancji nie wystąpił do pozostałych stron postępowania z zapytaniem, czy nie sprzeciwiają się one umorzeniu postępowania oraz nie rozważał cofnięcia wniosku poprzez pryzmat interesu społecznego. Krąg stron w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych nie jest ograniczony wyłącznie do inwestora. Organ I instancji orzekał o umorzeniu postępowania przed 11 lipcem 2003 r. tj. przed wprowadzeniem zmian w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wynikających z ustawy zmieniającej z 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 718). Przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu przed w/w nowelizacją pozwalały na przyznanie przymiotu strony w postępowaniach prowadzonych przez nadzór budowlany inwestorowi oraz osobom trzecim, których uzasadnionego interesu prawnego dotyczył wynik postępowania, a interes ten chroniony był z mocy art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Przykładowy katalog chronionych, uzasadnionych interesów osób trzecich, zawierał art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. W orzecznictwie administracyjnym ukształtowany był pogląd, że niewątpliwy interes prawny do uczestnictwa w postępowaniach prowadzonych w oparciu o prawo budowlane mają właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji albowiem przede wszystkim ich interesy, wymienione przykładowo w art. 5 ust. 2 ustawy, mogłyby wskutek inwestycji ulec pogorszeniu (vide: wyrok NSA z 22.10.1987 r. sygn. IV SA 590/87 – ONSA 1987, nr 2, poz. 71, wyrok NSA z 06.03.1987 r. sygn. IV SA 1017/86 – nie publikowany). Skarżący, jako bezpośredni sąsiedzi nieruchomości, na której prowadzone są sporne roboty budowlane, mieli zatem interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego I instancji w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ich sytuacja prawna nie uległa też zmianie po 11 lipca 2003 r. tj. z momentem wejścia w życie zmienionych przepisów prawa budowlanego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) nadała wprawdzie inne brzmienie art. 5 prawa budowlanego i nie mówi już o ochronie interesów osób trzecich na etapie prowadzenia inwestycji ale nadal stanowi o konieczności poszanowania w procesie inwestycji "występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w nowym brzmieniu). Powyższe w połączeniu z tym, że nowelizacja prawa budowlanego ograniczony wyłącznie do inwestora krąg stron postępowania zastrzegła wyłącznie dla postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w nowym brzmieniu), pozwala przyjąć, że w każdym innym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, krąg stron postępowania wyznacza powołany wcześniej ogólny przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Dodać przy tym należy, że wyżej wymieniona ustawa zmieniająca prawo budowlane, wymieniając krąg stron w postępowaniach przed organem architektoniczno-budowlanym o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w nowym brzmieniu) zaliczyła do nich wprost inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wydaje się, że nieruchomości bezpośrednio sąsiednie dla terenu danej inwestycji zawsze znajdą się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Zważywszy zaś, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, udzielane jest po akceptacji projektu zamiennego (przy istotnych odstępstwach od pierwotnego projektu), co czyni je zbliżonym do postępowań o pozwoleniu na budowę, w których dochodzi do zatwierdzenia pierwotnej dokumentacji projektowej, krąg stron obu postępowań należy ustalać tożsamo. Zatem i organ II instancji, który rozpatrywał odwołanie skarżących od decyzji umarzającej postępowanie o wznowienie robót budowlanych już po 11 lipca 2003 r., nie mógł pominąć konieczności wystąpienia w sprawie do skarżących o zajęcie stanowiska w kwestii cofniętego przez inwestora wniosku. Podkreślić należy, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych kończy postępowanie w sprawie oceny legalności działań inwestora, których skarżący nie akceptują gdyż jako bezpośredni sąsiedzi, dotknięci są skutkami samowolnych istotnych odstępstw inwestora od pierwotnego projektu budowlanego. W interesie społecznym leży też potrzeba sprawnego rozstrzygania o każdego rodzaju samowoli budowlanej, albowiem opieszałość w tego rodzaju postępowaniach stawia w korzystniejszej sytuacji naruszającego prawo, co nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą praworządności i równości obywateli wobec prawa. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego mają instrumenty prawne w przymuszaniu inwestora do uzupełnienia w określonym czasie dokumentacji projektowej, przedkładanej w postępowaniach o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, albowiem przepis art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (w aktualnym brzmieniu) odsyła do odpowiedniego stosowania – w pewnym zakresie – przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego tj. do możliwości nakładania postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego w zakresie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie robót budowlanych na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora, bez uprzedniego przymuszenia go do uzupełnienia projektu w określonym czasie i pod określonym rygorem (tu odmowy udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – vide art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 3 tego prawa) odwleka w nieskończoność, rozstrzygnięcie w sprawie legalności istnienia tych części budynku, które samowolnie – bo wbrew pierwotnemu projektowi – wzniósł inwestor. Bez uprzedniego wypowiedzenia się bowiem, czy i na jakich warunkach można zaakceptować projekt zamienny, organ nadzoru budowlanego nie może nakazać rozbiórki tychże części obiektu budowlanego. Inwestorowi zaś nie musi zależeć na szybkim wystąpieniu z kolejnym wnioskiem o wznowienie robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. Sąd uznał przy tym, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 135 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego, o przyznanie których skarżący wnieśli (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi zaś na to, że decyzje umarzające postępowanie w sprawie nie mają atrybutu wykonalności, Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).