SA/Bk 1210/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi W. P. N. w K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedstawienia dokumentacji powykonawczej obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości – do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego W. P. N. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wyrokiem z dnia 21 listopada 2002 r., wydanym w sprawie SA/Bk 808/02, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi W. P. N. w K. uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] marca 2002 r., umarzające postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci stodoły Z. i A. W., usytuowanego na działce nr [...] we wsi C. K. Sąd wytknął odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na remont kapitalny stodoły, a końcowym efektem wykonanych robót budowlanych i stwierdził, że wobec tych odstępstw nie można było przyjąć bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Nadto stwierdził, iż inwestor w sposób ewidentny zmienił sposób użytkowania obiektu, a organ nie ustosunkował się do wprowadzonych zmian w tymże obiekcie. Ponadto organ nie badał celowości wykorzystania przez inwestora, zamieszkałego w K., pomieszczeń takich jak kuchnia, wybudowane schody, umieszczenie w tzw. pomieszczeniach socjalnych tapczanów i wersalek. Sąd zwrócił też uwagę na błędne dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnika inwestorów – osoby podpisanej pod pozwoleniem na remont stodoły. W trakcie przeprowadzanego po tymże wyroku postępowania administracyjnego, organ I instancji postanowieniem z [...] maja 2003 r. wstrzymał w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. użytkowanie na cele mieszkalne budynku spornej stodoły, z wyłączeniem części gospodarczo-garażowej, po czym decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego nakazał inwestorom przedłożenie do 30 września 2003 r. dokumentacji powykonawczej technicznej obiektu oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionymi granicami rozdzielenia terenu ustalonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz opinii dotyczącej warunków technicznych budynku stodoły w zakresie możliwości użytkowania go na cele mieszkalne. Organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja wykaże, czy możliwe jest dostosowanie części obiektu do wymogów stawianych przez przepisy dla zakładowej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń stodoły (tylko część gospodarczo-garażowa stodoły była przewidziana projektem zatwierdzonym przy pozwoleniu na kapitalny jej remont). W odwołania od tej decyzji W. P. N. w K. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, art. 48 prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa. Podniósł, że na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości położonej na terenie parku narodowego winien udzielić zgody dyrektor tego parku. Nadto wymiary wyremontowanej stodoły różnią się od wymiarów budynku wskazanych w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na remont, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 48 prawa budowlanego, a brak ustaleń w tym zakresie uzasadnia zarzut niewyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i 77 kpa. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wyremontowanej stodoły, będącej następstwem wykonania składzika, klatki schodowej i pomieszczenia związanego z pobytem ludzi tj. kuchni oraz przeznaczonego na pobyt ludzi drugiego pokoju. Stwierdził następnie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uzyskania stosownego pozwolenia, jednakże dokonanie jej samowolnie nie skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki. W przypadku takiej samowoli nie stosuje się art. 48 prawa budowlanego, ale stosownie do treści art. 71 ust. 3 tego prawa – przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że na działce nr [...] we wsi C. K. powstał nowy obiekt. Zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych świadczy, że inwestorzy realizowali ostateczną decyzję o pozwoleniu na remont kapitalny stodoły, dokonując samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wyremontowanego obiektu. Co do zarzutu braku zgody dyrektora parku na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że poszerzenie aneksu socjalnego przewidzianego w projekcie technicznym stanowiącym integralną część pozwolenia na remont, zmieniające pierwotne użytkowanie części stodoły z przeznaczeniem jej na cele mieszkalne, nie powoduje zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości, gdyż pozostaje ona działką zagrodową. Stąd nie znalazł potrzeby uzyskania takiej zgody. W skardze wywiedzionej do NSA na powyższą decyzję W. P. N. podtrzymał zarzut z odwołania naruszenia art. 7 i 77 kpa, art. 48 prawa budowlanego oraz art. 14 ust. 11 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Na rozprawie przed sądem w dniu 22.04.2004 r. dołączono zarzut naruszenia art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11.05.1995 r. (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Sprecyzowano go jako nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie IV SA 2605/97 z dnia 24.01.2000 r. oraz w powołanym na wstępie wyroku w sprawie SA/Bk 808/02. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postulował oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11.05.1995 r. (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) były związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 21.11.2002 r. w sprawie SA/Bk 808/02. Z mocy wspomnianego przepisu, a obecnie przepisu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 23.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) tamtą oceną prawną był i jest także związany obecnie orzekający skład sądu. Zasadny pozostaje zarzut naruszenia tegoż przepisu, w szczególności nieuwzględnienia potrzeby dokonania należytego wyjaśnienia i zbadania sprawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Bk 808/02 wskazał na odstępstwa w faktycznie wykonanych robotach budowlanych w stosunku do zakresu pozwolenia na generalny remont – konkludując, że nie dają one dopuszczalności umorzenia postępowania w sprawie, wskazał kierunki, w jakich powinny iść wyjaśnienia oraz ocenił wprost, że inwestor w sposób ewidentny zmienił sposób użytkowania spornego obiektu. Wskazanych kierunków i zakresu wyjaśnień organy nadzoru budowlanego nie poczyniły. Co prawda przeprowadzono oględziny w dniu 07.05.2003 r., ale w zasadzie powtórzono w nich jedynie ustalenia z oględzin z dnia 14.03.2002 r. przeprowadzonych przed wydaniem decyzji objętych kontrolą sądu w sprawie SA/Bk 808/02. Co więcej – mimo znajdującej się dokumentacji technicznej, z której wynikały faktyczne wymiary budynku 17,05 m x 7,60 m, osoba sporządzająca protokół oględzin powtórzyła wymiary 17,0 m x 7,54 m wymienione w protokole oględzin z dnia 14.03.2002 r. Może to budzić wątpliwości co do dokładności w dokonaniu czynności oględzin w dniu 07.05.2003 r. i podważać celowość powtórnych czynności podczas których nie poczyniono aktualnych ustaleń. Żadnych wyjaśnień nie poczyniono – wbrew zaleceniom sądu – naruszając wymóg art. 30 ustawy o NSA, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać trzeba, że zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy jest ewidentnie niekompletny. Aby porównać zamiar robót budowlanych inwestora zgłaszany w postępowaniu o pozwolenie na ich wykonanie zakończone wydaniem decyzji w dniu [...].04.1995 r., z faktycznie wykonanymi robotami, należało dołączyć akta postępowania o pozwolenie na wykonanie robót. W nich bowiem znajdować się powinny zarówno oświadczenia stron (w tym stanowisko W. P. N.), jak i opis obiektu budowlanego (stodoła) przed przystąpieniem do robót budowlanych. Z akt tamtego postępowania dołączono jedynie wyrywkowe dokumenty. Na rozprawie przed NSA został przedłożony wyrok w sprawie IV SA 2605/97, z którego wynika, iż powyższymi aktami dysponowano w tamtym postępowaniu (dot. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].04.1995 r.) i że zawierają one bardzo istotny materiał dla potrzeb niniejszego postępowania. Organy nadzoru budowlanego nie zainteresowały się tam zebranym materiałem dowodowym, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tym samym skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organy te nie zbadały też dokładnie losów postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na remont stodoły przyjmując, iż decyzja z dnia [...].04.1995 r. funkcjonuje w obrocie prawnym. Gdyby tę kwestię wyjaśniły – musiałyby wiedzieć o treści wyroku NSA w sprawie IV SA 2605/97 z dnia 24.01.2000 r. i wyciągnąć z niego wnioski. Tymczasem przedstawiciel organu oświadczył na rozprawie w dniu 22.04.2004 r., że wyrok ten najprawdopodobniej nie był znany organom nadzoru budowlanego, gdyż skierowany był do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy nie zamieszczono powyższego wyroku. Reasumując – zasadny pozostaje zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy. Dodać trzeba, że na tę wadę wskazuje także rozbieżność w ustaleniu przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. W licznych decyzjach organy administracji państwowej przyjmowały, że działka małż. W. nr [...] położona we wsi C. K. znajduje się na terenie upraw rolnych i stanowi zagrodową działkę rolną. Tak też przyjmowały organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu. Dopiero po wyroku w sprawie SA/Bk 808/02 i po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz zaskarżonej decyzji dołączono fragment mapy ewidencyjnej wraz z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...].12.1994 r., według których działka nr [...] we wsi C. K. znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 24.1.UT – "Teren istniejącego Ośrodka Szkoleniowo-Wypoczynkowego Urzędu Wojewódzkiego w S.". Prawidłowym materiałem organ winien dysponować przed wydaniem decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w błędnym przeświadczeniu co do istotnej kwestii – ustalenia przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy na "legalizujący" charakter decyzji – okoliczność ta pozostawała bardzo istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Abstrahując od stanu faktycznego sprawy niniejszej należy bowiem stwierdzić, że nie może zostać zalegalizowany żaden obiekt budowlany sprzeczny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd prowadzący postępowanie organ miał obowiązek wyjaśnienia ustaleń planu w sposób niebudzący wątpliwości i oceny zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami planu. Tych nie zawiera zaskarżona decyzja. Nota bene w postępowaniu administracyjnym organ dysponował bardzo małym fragmentem tekstu planu zagospodarowania przestrzennego nie mogąc tym samym dokonać należytego jego zbadania. Na żądanie sądu został nadesłany obszerniejszy fragment tekstu planu (chociaż nie pełna treść części ogólnej). Z rozdziału 6 wynikają ustalenia dotyczące obszaru W. P. N. oraz określone tam zakazy, w tym związane z budową na terenie parku. Nie zostały one poddane analizie w postępowaniu w sprawie niniejszej, co świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Także jako zasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.10.1991 r. (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.) Zgodnie ze wskazanym przepisem – zmiana sposobu wykorzystania gruntu lub nieruchomości położonej w granicach parku narodowego wymaga zgody dyrektora tego parku. Zatem zmiana dotyczy zarówno gruntu jak i nieruchomości (budynku) położonej na tym gruncie. Nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, iżby inwestor dokonał remontu zniszczonej stodoły, a następnie zmienił częściowo przeznaczenie tego obiektu budowlanego, co nie spowodowało zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości, stąd nie była wymagana zgoda Dyrektora W. P. N. W tym przedmiocie skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowiska NSA w Warszawie w sprawie IV SA 2605/97 (wyrok z dnia 24.01.2000 r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na remont kapitalny spornej stodoły). Wykonane roboty budowlane nie mogły zmieścić się w kategorii remontu, skoro powiększono wymiary budynku oraz wewnątrz dokonano przebudowy. Nie ulega wątpliwości, że po wykonaniu robót "remontowych" nie powstała odremontowana stodoła, tak, jak przed robotami – bowiem nie odtworzono stanu pierwotnego, co stanowi istotę remontu. Wykonano większy i inny obiekt budowlany, powodując zmiany sposobu wykorzystania terenu. Wymagało to zgody dyrektora parku, tak, jak oceniono to w sprawie IV SA 2605/97. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, że w aktach sprawy o pozwolenie na remont stodoły znajduje się czytelne stanowisko dyrektora parku wyrażone w tamtym postępowaniu zawierające stwierdzenie, iż w przypadku zmiany funkcji obiektu nie może zezwolić na prowadzenie prac remontowo-budowlanych. Skoro w postępowaniu niniejszym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję zmierzającą do legalizacji powstałego obiektu budowlanego – także w tym postępowaniu zgoda, o której mowa w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody była konieczna. Zaskarżoną decyzję wydano wbrew zdecydowanie przeciwnemu stanowisku dyrekcji parku narodowego. Rozpoznając sprawę ponownie dokona organ nadzoru budowlanego oceny charakteru wykonanych robót budowlanych zgodnie z powyższą oceną prawną i oceną zawartą w wyrokach w sprawy SA/Bk 808/02 oraz IV SA 2605/97. Dopuści dowód z całości akt postępowania o pozwolenie na wykonanie remontu stodoły porównując zamiar inwestora i zakres udzielonego mu pozwolenia na roboty budowlane z faktycznie wykonanymi robotami. Zbada przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, o ile na danym terenie na dzień dzisiejszy istnieje ważny plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśni faktyczny charakter spornego budynku i sposób jego użytkowania. Zainteresuje się losami decyzji z dnia [...].04.1995 r. nr [...] (z wyroku w sprawie IV SA 2605/97 wynika, że było w toku postępowanie o stwierdzenie jej nieważności). W zależności od wyniku ustaleń dokona oceny dopuszczalności legalizacji spornego obiektu – pamiętając o dopuszczalności legalizacji wyłącznie w sytuacji, gdy dany obiekt jest zgodny z przepisami prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak wyżej. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej powołanej, w zw. z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ... powołanej wyżej.