SA/Bk 1249/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi W.M. przy ul. P. [...] w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę.- Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powołując się na art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w podpiwniczeniu bloku mieszkalnego przy ulicy P. [...] w B. Ustalono, że inwestor po wybudowaniu obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...].07.1999r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie całego obiektu. Ponieważ już wcześniej jedno pomieszczenie użytkowe w podpiwniczeniu budynku zostało przeznaczone na lokal mieszkalny (o nr 1A) i sprzedane notarialnie – oceniono, że powołaną decyzją z dnia [...].07.1999r. organ administracji architektoniczno-budowlanej "orzekł o dopuszczalności istniejącego już w tym czasie sposobu użytkowania pomieszczeń w podpiwniczeniu, jako mieszkalne". Stanowiło to podstawę do umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. M. P. [...] w B. domagał się jej uchylenia. Powoływał się na stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej prezentowane w postępowaniach dotyczących orzeczeń tamtych organów, które w/g odwołującego się wskazywały na wyłączenie spornych pomieszczeń do odrębnego postępowania. Przytoczono w odwołaniu następujący fragment stanowiska Wojewody P.: "Natomiast podnoszone w skardze kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w przyziemiach budynków [...] na lokal użytkowy i [...] na lokal mieszkalny, nie mogły zostać rozpatrzone w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, gdyż były one przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, wynikającego z obowiązku nałożonego w tym zakresie na inwestora w pozwoleniu na budowę powyższych budynków." P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu odwołania Z. W. M. P. [...] – decyzją nr [...] z dnia [...].08.2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zauważył, że przedmiotem postępowania była zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w podpiwniczeniu budynku przy ulicy P. [...] na lokal mieszkalny. Przedstawiając losy i byt prawny wielu decyzji, wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące spornego obiektu budowlanego, organ II instancji podkreślił ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji uważając, że "stan prawny przedmiotowego budynku wraz z lokalem mieszkalnym Państwa S. został uregulowany przez rozstrzygnięcia z dnia [...].07.1999r. nr [...] i z dnia [...].02.2000r. nr [...]...". Uznano, że skoro decyzja z dnia [...].02.2000r. – pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych przesądziła o sposobie użytkowania lokalu w podpiwniczeniu – to organy nadzoru budowlanego nie miały podstawy do wkraczania w sposób użytkowania spornego lokalu nr 1A. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. W. M. P. [...] w B. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucił nienależyte wyjaśnienie sprawy i rażącą sprzeczność w konkluzji organów nadzoru budowlanego w stosunku do stanowiska wcześniej prezentowanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Wskazano, że decyzja z dnia [...].07.1999r. została przez Wojewodę P. zinterpretowana w postępowaniu sądowym jej dotyczącym wprost przeciwnie, niż interpretacja zawarta w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę PWINB w B. postulował jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestników postępowania W. i B. małż. S. wnosił o odrzucenie skargi z braku legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej. Według jego stanowiska wspólnota jest uprawniona wyłącznie do zarządu nieruchomością wspólną. Alternatywnie, na wypadek niepodzielenia tego stanowiska przez sąd, wnosił o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu, powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania była zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez przeznaczenie pomieszczenia w podpiwniczeniu budynku przy ulicy P. [...] w B. na cele mieszkalne. Zmiana przeznaczenia miała miejsce w czasie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (tekst jednolity - Dz. U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 powołanej ustawy – zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody (pozwolenia) właściwego organu. Zgodnie z art. 77 ust. 3 – w razie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 – stosuje się odpowiednio przepisy o samowoli budowlanej, uregulowanej w art. 50 i 51 cytowanej ustawy. Zatem w sytuacji, gdy inicjator postępowania (W. M.) kwestionował dopuszczalność i zgodność z prawem dokonanej zmiany przeznaczenia lokalu nieprzeznaczonego na pobyt ludzi na lokal mieszkalny – obowiązkiem prowadzącego postępowanie organu nadzoru budowlanego było zbadanie: czy inwestor przed faktycznym dokonaniem zmiany sposobu przeznaczenia części budynku nr [...] uzyskał pozwolenie na dokonanie zmiany. Dopiero gdyby takowego pozwolenia nie uzyskał lub odstąpił od wymogów pozwolenia w sposób istotny – w grę wchodziłoby zastosowanie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis art. 71 w omawianym zakresie nie przeszedł istotnych zmian legislacyjnych i miał takie samo znaczenie zarówno w czasie zmiany przeznaczenia spornego lokalu, jak i wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją oraz w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym. Wymaganych ustaleń organy nadzoru budowlanego dokonały i należy podzielić wywiedzione w postępowaniu administracyjnym wnioski. Poza sporem pozostaje fakt wybudowania spornego budynku mieszkalnego w Białymstoku przy ulicy P. [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.1996r. Bezspornie w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym w części podpiwniczenia nie przewidywano lokalu mieszkalnego, sporne pomieszczenie było przeznaczone na potrzeby inwestora. Na wniosek inwestora – Spółki z o.o. "L." w B., decyzją z dnia [...].10.1997r. nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na roboty budowlane, polegające na adaptacji pomieszczenia usługowo-handlowego na lokal mieszkalny w przyziemiu budynku – o pow. 56,5 m2 i kubaturze 138,4 m3. Zaś decyzją z dnia [...].10.1997r. ten sam organ zezwolił inwestorowi na "zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń zarezerwowanych na potrzeby inwestora na pomieszczenia usługowo-handlowe w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych: w budynku przy ulicy P. [...] – lokal o pow. 27,50 m2, budynku przy ulicy P. [...] – 56,53 m2, budynku przy ulicy P. [...] – 56,53 m2". Decyzje te stały się ostateczne, nie wniesiono od nich odwołań. Jednocześnie w dniu 16.10.1997r. inwestor – "L." Spółka z o.o. zawarła umowę przedwstępną z W. S. – sprzedaży mieszkania nr 1A w budynku nr [...] o powierzchni użytkowej 56,5 m2, komórki piwnicznej o pow. 10,5 m2 i korytarza o pow. 4,3 m2 wraz ze współwłasnością części gruntu i pomieszczeń wspólnych. Umowa ta obejmowała lokal wyszczególniony w powołanych powyżej decyzjach z dnia [...].10.1997r. oraz dnia [...].10.1997r. Akt notarialny – skutecznie prawnie przenoszący na małż. W. i B. S. odrębną własność lokalu mieszkalnego o pow. 56,50 m2, znajdującego się w przyziemiu budynku nr [...] (wraz z komórką piwniczną o pow. 10,10 m2, korytarzem o pow. 4,30 m2 oraz udziałem [...] części działek nr [...] i udziałem w częściach wspólnych budynku) został zawarty w kancelarii notarialnej w dniu 10.07.1998r. Na podstawie powyższego należy ocenić, iż zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nastąpiła faktycznie w okresie czasu, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania. W obrocie prawnym funkcjonowały bowiem: decyzja z dnia [...].10.1997r. oraz z dnia [...].10.1997r. wyżej przytoczone. Takiej oceny dokonano w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W późniejszym czasie powyższe decyzje (z dnia [...].10.1997r. i [...].10.1997r.) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. I tak odnośnie decyzji z dnia [...].10.1997r. - to na żądanie W. M. postępowanie wznowiono, a po wznowieniu, w dniu [...].08.1998r. uchylona została decyzja z dnia [...].10.1997r. Jednak do daty uzyskania ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...].08.1998r. adaptacja pomieszczenia w przyziemiu budynku nr [...] na mieszkalne była prawnie dozwolona. Zawarcie aktu kupna lokalu w dniu 10.07.1998r. zamknęło prawnie zmianę przeznaczenia lokalu i spowodowało, iż inwestorowi nie można obecnie zarzucić samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia. Dodać trzeba, że decyzją Wojewody P. z dnia [...].11.1999r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...].08.1998r., a odwołanie nie zostało uwzględnione, bowiem GINB decyzją z dnia [...].02.2000r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...].11.1999r. Z kolei tenże Wojewoda P. w dniu [...].12.1999r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].10.1997r., udzielającej pozwolenia na adaptację pomieszczeń w przyziemiu bloku na lokal mieszkalny, przez co z datą uzyskania ostatecznego charakteru tejże decyzji (nie była skarżona) ponownie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z dnia [...].10.1997r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.1999r. zainicjowane przez małżonków S. nie przyniosło efektu (odmowna decyzja GINB z dnia [...].03.2000r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...].08.2002r.). Zatem na dzień dzisiejszy nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...].10.1997r., zezwalająca na adaptację spornego pomieszczenia na lokal mieszkalny, niemniej obowiązywała ona do dnia, kiedy stała się ostateczną decyzja z dnia [...].08.1998r., a przestała obowiązywać ponownie od stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia [...].12.1999r. (w dacie nabycia ostatecznego charakteru tej ostatniej decyzji). Podobnie przedstawiała się chronologia funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...].10.1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na potrzeby inwestora na pomieszczenia usługowo-handlowe w budynkach nr [...]. Ta decyzja obowiązywała do czasu jej uchylenia we wznowionym postępowaniu w dniu [...].08.1998r., przy czym dnia [...].10.1999r. Wojewoda P. decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].08.1998r. Od daty utrzymania w mocy decyzją GINB z dnia [...].12.1999r. decyzji Wojewody z dnia [...].10.1999r. ponownie decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.1997r. powróciła do obiegu prawnego. Funkcjonowała do czasu uzyskania statusu ostatecznego charakteru decyzji Wojewody P. z dnia [...].12.1999r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...].10.1997r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania m.in. spornych pomieszczeń. Postępowanie zainicjowane przez małżonków S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].12.1999r. nie przyniosło efektu (decyzja GINB z dnia [...].03.2000r. oraz z dnia [...].08.2002r.). Przedstawione powyżej losy prawne decyzji z dnia [...].10.1997r. oraz z dnia [...].10.1997r. pozwalały na wniosek wyprowadzony w zaskarżonej decyzji odnośnie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1A w budynku nr [...] przy ulicy P. Jak na wstępie wyłożono – zarówno w okresie dokonywania zmiany sposobu użytkowania, jak i w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, ustawa – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. wymagała pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1). Jak wyżej przedstawiono – inwestor uzyskał takowe pozwolenie powołanymi decyzjami Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.1997r. oraz z dnia [...].10.1997r. Nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...].10.1997r. pozwalający Spółce z o.o. "L." na roboty budowlane polegające na adaptacji pomieszczenia usługowo-handlowego na lokal mieszkalny w przyziemiu budynku wielorodzinnego, dotyczył spornego lokalu, a z treści decyzji wynika, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku "L." Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zatem nie można zarzucić bezprawnej (bez wymaganej zgody) zmiany przeznaczenia lokalu w czasie jej dokonania. Wyeliminowanie w późniejszym okresie czasu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].10.1997r. oraz z dnia [...].10.1997r. nie powoduje zmiany oceny co do braku cechy samowoli budowlanej w czasie dokonywania zmiany sposobu użytkowania spornej części przyziemia budynku nr [...]. Pozostaje ugruntowana linia orzecznictwa na tle art. 48 prawa budowlanego mająca także zastosowanie i w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – sprowadzająca się do tezy, że nie można zarzucić inwestorowi działania w warunkach samowoli (budowa bez wymaganego pozwolenia) w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w czasie gdy dysponował on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w późniejszym okresie czasu decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 7.06.2001r. w sprawie IVSA 952/99, lex nr 54192; wyrok z dnia 31.10.2000r. w sprawie IVSA 1814/98, lex nr 53393; wyrok z dnia 8.04.2003r. w sprawie SA/Bk 1499/02, niepublikowany). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tę linię orzecznictwa. Skoro inwestorowi w sprawie niniejszej nie można było zarzucić samowolnej zmiany sposobu użytkowania – nie zachodziły podstawy prawne do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania okazało się bezprzedmiotowe, dlatego zachodziły podstawy prawne (art. 105 § 1 kpa) do jego umorzenia, co uczyniono decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Odnośnie oceny skarżącego, iżby miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego pomieszczenia, bowiem nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie – to pozostaje on niezasadny. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jak wyżej przytoczono, dla prawnie dopuszczalnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga jedynie pozwolenia właściwego organu. Zatem uzyskanie dodatkowo pozwolenia na użytkowanie nie jest prawnym warunkiem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku wielorodzinnego przy ulicy P. [...]. Chronologia tego postępowania przedstawiała się następująco: 1. decyzją z dnia [...].04.1998r. nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].11.1996r. – z wyłączeniem spornego lokalu. Ta decyzja została jednak uchylona w postępowaniu odwoławczym (decyzja Wojewody P. z dnia [...].06.1998r.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy dnia [...].08.1998r. organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynków nr [...]. Ta decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...].10.1998r., na którą skarga została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26.08.1999r. w sprawie SA/Bk 1829/98. Sąd podzielił ocenę, iż inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].07.1998r. (usunięcia braków przez przedłożenia określonych dokumentów); 2. po uzyskaniu przedłożonych dokumentów inwestor ponownie wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków nr [...]. Decyzją z dnia [...].07.1999r. nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na użytkowanie wymienionych budynków wielorodzinnych bez zastrzeżenia, iżby nie obejmowało ono konkretnych lokali (spornego). Ta decyzja została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym (decyzją Wojewody z dnia [...].02.2000r. nr [...], na którą skarga została oddalona wyrokiem z dnia 13.09.2000r. w sprawie SA/Bk 430/00). Skarżący powołuje się obecnie na stanowisko Wojewody P. zawarte w odpowiedzi na skargę interpretując je, jakoby organ odwoławczy stwierdził w nim, iż tamta decyzja – pozwolenie na użytkowanie, nie obejmowała spornego lokalu. W tej kwestii należy się powołać na wyjaśnienie Wojewody P., złożone w niniejszym postępowaniu (pismo z dnia 25.03.2004r. nr [...]), w którym jednoznacznie wyłożono, iż decyzja z dnia [...].07.1999r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...].02.2000r., o pozwoleniu na użytkowanie, nie wyłącza lokalu mieszkalnego w przyziemiu budynku nr [...]. Wyłożono sens fragmentu odpowiedzi na skargę w sprawie SA/Bk 430/00 wykazując, iż użyte tam określenia (odmiennie interpretowane przez skarżącą W. M.) wynikają z innego przedmiotu postępowania w sprawie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Z tą argumentacją należy się zgodzić. Zakres postępowań w każdej z tych spraw pozostaje różny. Wskazywana w piśmie Wojewody z dnia 25.03.2004r. treść wypowiedzi, istotnie wynika ze spornego fragmentu zawartego na stronie 4 odpowiedzi na skargę w sprawie SA/Bk 430/00. Reasumując zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Odnosząc się do braku legitymacji procesowej skarżącej W. M. reprezentowanej przez jej zarząd – podnoszonego przez pełnomocnika uczestników postępowania – to zarzut ten nie jest zasadny. W tym przedmiocie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Bk 1829/98 wydanym ze skargi obecnego skarżącego. Także można powołać się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29.12.2000r. w sprawie SA/Bk 1030/00 w przedmiocie legitymacji zarządu wspólnoty mieszkaniowej, które skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono, jak wyżej. Uczestnikom postępowania reprezentowanym przez adwokata nie należy się zwrot kosztów adwokackich, bowiem art. 200 i art. 201 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem I instancji przy oddaleniu skargi.