SA/Bk 1310/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Stanisław Prutis, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi F. "[...]" w B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów z postępowań administracyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej F. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu 13 sierpnia 2003 r. F. "[...]" w B. złożyła do Starosty w B. P. wniosek o "udostępnienie wszelkich materiałów", dotyczących złożonych w starostwie wniosków o pozwolenie na budowę trzech wskazanych supermarketów. Podano, iż celem żądania jest zbadanie zgodności z prawem już wydanych decyzji oraz oceny oddziaływania planowanych inwestycji na istniejące na terenie powiatu małe i średnie przedsiębiorstwa. Do wniosku dołączono postanowienie kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które w/g f. daje status strony postępowań objętych wnioskiem. Starosta Powiatowy w B. P. postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] z powołaniem się na art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a.: "odmówił udostępnienia wszelkich materiałów dotyczących złożonych w ... Starostwie Powiatowym wniosków o wydanie pozwolenia na budowę: 1. pawilonu spożywczo-przemysłowego z częścią biurową na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej przy ul. M., róg K. w B. P. dla "S." Sp. z o.o. ..., 2. budynku handlowo-usługowego na działkach oznacz. nr geod. [...] położonych przy ul. P. w B. P. dla "J. D." Sp. z o.o. ..." Powołał się na art. 73 k.p.a. umożliwiający wgląd do akt administracyjnych i sporządzanie z nich notatek – wyłącznie stronie postępowania. Stwierdził, iż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie daje f. prawa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co leżało u podstaw rozstrzygnięcia. Nadto wyjaśnił, że odnośnie pawilonu przy ul. [...], to nie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę – stąd żądanie f. w tej części pozostawiono bez rozpoznania. W zażaleniu na powyższe postanowienie ocenione w/g F. "[...]" jako odmawiające dopuszczenia jej do udziału w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę, żaląca się fundacja zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zarzuciła zastosowanie literalnej wykładni przepisu antydemokratycznego, odmawiającego organizacjom społecznym dostępu do udziału w postępowaniach dotyczących spraw istotnych dla społeczeństwa. Wskazano na celowość wykładni systemowej, z uwzględnieniem ustawy późniejszej – z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873), która zobowiązuje administrację publiczną do ścisłego współdziałania z organizacjami pozarządowymi. Podkreślono, że zadania statutowe f. pozostają w zgodzie z ostatnio powołaną ustawą. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił stanowisko organu I instancji, że prawo wglądu do akt przysługuje stronom postępowania oraz podmiotom na prawach strony. Znowelizowana ustawa – Prawo budowlane (nowelizacja Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 718) zamknęła krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę i wyłączyła w art. 28 ust. 3 udział organizacji społecznych w tej kategorii postępowań. F. "[...]", jako wskazano, nie ma przymiotu strony – dlatego zasadnie odmówiono jej wglądu do akt sprawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła wskazana powyżej fundacja. Postawiono te same zarzuty, co wcześniej w zażaleniu, nadto dowodząc, że w sytuacji sprzeczności art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, należało usunąć tą sprzeczność poprzez zastosowanie ustawy późniejszej, a tego nie uczyniono w przedmiotowym postępowaniu. Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, iż przepis art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym wobec art. 31 k.p.a., a jego treść jest niewątpliwa i niedopuszczająca proponowanej przez stronę skarżącą wykładni. W związku ze zmianą stanu prawnego – na podstawie art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie (jak i postanowienie organu I instancji) podlegały uchyleniu, chociaż nie z przyczyn wskazanych w skardze. Z mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienia zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim sam wniosek z dnia 13 sierpnia 2003 r. został sformułowany ogólnikowo i nieczytelnie, jeśli chodzi o przedmiot zawartego w nim żądania. Procedura administracyjna nie przewiduje żądania podmiotu, który nie brał udziału w sprawie jako strona lub na prawach strony "o udostępnienie wszelkich materiałów" i to łącznie w wielu sprawach, w tym zakończonych. Jeśli skarżąca f. rościła pozycję uczestnika na prawach strony, winna była złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w konkretnej sprawie (każdej oddzielnie) w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., które te żądania podlegałyby rozpoznaniu w danej sprawie. Błędne jest przekonanie skarżącej, iżby stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w postanowieniu o charakterze kasacyjnym w innej sprawie (o ustalenie warunków zabudowy) dawało jej status strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w powołanym postanowieniu nie orzekło o dopuszczeniu f. do udziału w sprawie, a postanowienie organu I instancji w tym przedmiocie uchylono do ponownego rozpoznania, jedynie wskazując w uzasadnieniu ocenę prawną problemu reprezentowaną przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po wtóre nawet, gdyby skarżąca uzyskała postanowienie o dopuszczeniu jej do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, to byłoby ono skuteczne wyłącznie w sprawie, w której zostało wydane. Dlatego obowiązkiem organu I instancji wynikającym z art. 6 i art. 9 k.p.a. było poinformowanie wnioskodawcy o przysługujących mu uprawnieniach mających wpływ na ustalenie praw wnioskodawcy. Tego nie uczyniono, precyzując przedmiot rozstrzygnięcia w sposób wskazany we wniosku, nieodpowiadający procedurom administracyjnym. Do obowiązków procesowych organu I instancji należało ustalenie w niebudzący wątpliwości sposób przedmiotu żądania, czego nie uczyniono, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy, że w uzasadnieniu wniosku F. "[...]" wskazała jako objęte żądaniem i sprawy, w których zostały już wydane decyzje (zatem zakończone) i sprawy planowanych inwestycji oraz przy sformułowaniu żądania jako "udostępnienie wszelkich materiałów" – nie można wykluczyć, iż zamiarem wnioskodawcy było udostępnienie dokumentów i informacji w ramach uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami). Z kolei powołanie się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2003 r. mogło wskazywać na wnioskowanie o dopuszczenie do udziału w postępowaniach o pozwolenie na budowę (w tym prawdopodobnie zakończonych), bądź o realizację obowiązków z art. 73 i 74 k.p.a. Użycie określenia "udostępnienie materiałów" nie jest jasne i może odnosić się zarówno do regulacji art. 73 § 1, jak i art. 73 § 2 k.p.a., które nie są tożsame. Aby prawidłowo rozpoznać żądanie, organ administracyjny musi znać jego treść (faktyczny zamiar wnioskodawcy), nie może się domyślać przedmiotu rozstrzygnięcia. Podanie winno odpowiadać wymaganiom art. 63 § 2 k.p.a., a gdy im nie odpowiada – organ winien skorzystać z narzędzia procesowego w postaci regulacji art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni (np. poprzez sprecyzowanie żądania). Tej procedury nie zastosowano w postępowaniu w sprawie niniejszej i faktycznie orzeczono z naruszeniem zasad art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Naruszono te zasady także poprzez niewyjaśnienie, w jakim stadium znajdują się sprawy o pozwolenie na budowę ogólnie podane we wniosku, w tym, czy postępowanie jest w toku, czy jeszcze nie zostało wszczęte, czy już zostało zakończone. Organy obu instancji powołały się na przepis art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. – Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) dodany art. 1 pkt. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązujący od dnia 11 lipca 2003 r. nieprzeprowadzajac ustaleń, czy przepis ten mógł mieć zastosowanie w świetle regulacji przepisu przejściowego – art. 7 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (11.07.2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 (nie mającym zastosowania w sprawie niniejszej). Zatem, gdyby postępowanie o pozwolenie na budowę objęte wnioskiem w sprawie niniejszej zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. i nie było zakończone w tej dacie, to wskazany art. 28 ust. 3 w orzeczeniach organów obu instancji nie miałby w ogóle zastosowania, bowiem we wszystkich kwestiach takiego postępowania o pozwolenie na budowę miałaby zastosowanie ustawa – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r., które to przepisy nie wykluczały udziału organizacji społecznych w postępowaniu (należy dodać, iż skarżąca uważa, iż przysługuje jej status uczestnika postępowania z art. 31 k.p.a., tj. należny organizacjom społecznym). Odnośnie ewentualnej sprawy zakończonej (jak wynika z uzasadnienia wniosku) organ musiałby odpowiedzieć na pytanie w przedmiocie dopuszczalności wniosku w takiej sprawie. Tych kwestii w ogóle nie badano. Nadto naruszono przepisy art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie kręgu stron do skarżącej f. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z mocy art. 31 k.p.a., czy żądanie z art. 73 § 1 lub z art. 73 § 2 k.p.a. dotyczy konkretnej sprawy (o pozwolenie na budowę w stanie faktycznym sprawy niniejszej). Dlatego czynności i orzeczenia podjęte w sprawie powinny być znane wszystkim stronom postępowania "głównego" poprzez rozpoznanie wniosku z udziałem stron postępowania "głównego". W sprawie niniejszej błędnie potraktowano wniosek fundacji jako odrębne, samodzielne postępowanie. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu przed organem I instancji zaakceptowane zaskarżonym postanowieniem dyskwalifikowało orzeczenia organów obu instancji, stąd po zastosowaniu regulacji art. 135 ustawy - o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchyleniu podlegały postanowienia obu instancji. Rozpoznając ponownie wniosek wezwie Starosta skarżącą f. do jasnego sprecyzowania żądania (lub żądań, jeśli dotyczą one różnych spraw). F. winna też być zobowiązana do wykazania, iż posiada osobowość prawną w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach z dnia 6 kwietnia 1984 r. (Dz. U. Nr 46 z 1991 r., poz. 203 ze zm.), a osoby podpisujące wniosek posiadają umocowanie do reprezentowania f. na zewnątrz (art. 10 ustawy o f.). Tych okoliczności nie zbadano w dotychczasowym postępowaniu. W zależności od sprecyzowania istoty wniosku lub wniosków należy je rozpoznać z uwzględnieniem powyżej przedstawionej oceny prawnej. Jak wyżej wykazano, skarga została uwzględniona z przyczyn niewskazanych w niej, a wziętych pod uwagę przez sąd z urzędu. Natomiast same zarzuty skargi, zdaniem składu orzekającego, nie są zasadne. Dokonana przez organy administracyjne obu instancji interpretacja art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie budzi wątpliwości i jest prawidłowa, przy czym, jak wyżej wyłożono, nie jest pewne, czy przepis ten w tym brzmieniu miał zastosowanie w sprawie. Odnośnie dopuszczalności zaliczenia f. do organizacji społecznych – to w tym przedmiocie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki w sprawach: SA/Po 3045/93 z dnia 10 lutego 1994 r., Monitor Podatkowy 1994 Nr 9, str. 281, Monitor Prawniczy 1995 r. Nr 5, str. 150; wyrok z dnia 6 maja 1998 r. w spr. IV SA 898/96, Lex Nr 43351; wyrok z dnia 21 grudnia 2001 r. w spr. II SA 786/00, M. Prawn. 2002 r. Nr 6, poz. 244; wyrok z dnia 4 kwietnia 1996 r. w spr. SA/Sz 1732/95, Palestra 1997 Nr 1-2 str. 229). Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej podanej w zw. z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ... wyżej podanej. Orzeczenie w pkt. II zapadło po myśli art. 152 wyżej podanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających.-