SA/Bk 1389/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi GMINY S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy dotyczącej budżetu gminy oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07.X.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001, Nr 55, poz.577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w dniu [...].VIII.2003 r. uznało (uchwałą Nr [...]), że deklaracja Rady Miejskiej w S. z dnia [...].VII.2003 r. zobowiązująca do przestrzegania "zasad ustalania limitów środków budżetowych i gospodarki nimi w gminie Supraśl" została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w związku z tym stwierdzono jej nieważność. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podjętego w formie uchwały stwierdzono, co następuje: Zasady ustalania limitów środków budżetowych i gospodarki nimi w gminie przyjęte w wymienionej wyżej deklaracji dotyczą zagadnień uregulowanych ustawowo, w szczególności w ustawie z dnia 26.XI.1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.). Dotyczą one więc materii, która zgodnie z intencją ustawodawcy winna być uregulowana w formie uchwały. W tej sytuacji nadanie nazwy zaskarżonemu aktowi "deklaracja" nie zmienia jego charakteru, skoro ze względu na zawartość treściową jak i kolegialny tryb jego przyjęcia jest to de facto uchwała podlegająca ze względu na jej treść badaniu przez Kolegium RIO w trybie nadzoru. "Deklaracja" zawiera regulacje odmienne od ustalonych ustawowo, do czego Rada nie miała upoważnienia. Została ona wydana więc bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważność. Nadto te same "zasady" były już wcześniej przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].II.2003 r., którą Kolegium RIO w B. uznało za nieważną uchwałą Nr [...] z dnia [...].III.2003 r.- ze względu na istotne naruszenie obowiązujących przepisów. Zarówno ta uchwała jak i będąca przedmiotem niniejszego postępowania "deklaracja" naruszyły przepisy obowiązujących ustaw, w szczególności: - art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 lit. a-e, art. 22 ust. 4, art. 24 ust. 2, art. 92 pkt 9, art. 93, 109, 110 i 130 ustawy z 26.XI.1998 r. o finansach publicznych; - art. 401, 403 i 406 ustawy z 27.IV.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.); - art.41, art.111 i art. 182 ustawy z dnia 27.X.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Zarówno wcześniej przyjęta uchwała jak i później deklaracja zawierają identyczne, sprzeczne z przepisami wymienionych ustaw postanowienia. Nie zmienia tego fakt, że w deklaracji zawarto ogólnikowy zapis o zgodności jej z obowiązującymi przepisami, skoro przyjęte w deklaracji "zasady" w dalszym ciągu naruszają wymienione wyżej przepisy. Na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...].VIII.2003 r. Gmina S. reprezentowana przez jej burmistrza wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, art. 11 ustawy z dnia 07.X.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuprawnioną ingerencję organu nadzoru w kompetencje Rady Miejskiej w S., tym samym naruszenie zasady samodzielności gminy i samorządności jej rady. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie ze statutem Rada Gminy może, oprócz uchwał, uchwalać deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania, a także oświadczenia, apele, opinie i postanowienia proceduralne. Do tych dokumentów nie ma zastosowania tryb obowiązujący przy podejmowaniu uchwał. W oparciu o te regulacje Rada w dniu [...].VII.2003 r. zajęła stanowisko w przedmiocie sposobu przeznaczania środków budżetowych, z uwagi na konieczność znalezienia formuły pozwalającej na sprawiedliwe gospodarowanie tymi środkami i rozdzielanie ich na rzecz Supraśla i pozostałych miejscowości gminy. Przyjmując deklarację rada miała jednak na względzie nadrzędność budżetu, jako podstawy gminnej gospodarki finansowej. Celem deklaracji było urealnienie możliwości finansowych budżetu gminy w kontekście określenia zadań inwestycyjnych i przypisanie im kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. Materia objęta deklaracją nie podlega nadzorowi RIO, gdyż nie mieści się w materii określonej art. 86 w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ustawy z 07.X.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. W skardze podniesiono, iż czynność nadzorcza nie wykazała naruszeń wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W związku z tym skarga zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z treścią skargi RIO w B. podjęła w dniu [...].XI.2003 r. uchwałę Nr [...] o utrzymaniu w mocy swojego rozstrzygnięcia nadzorczego i na tej podstawie wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż przyjęcie formy "deklaracji", zawierającej identyczne naruszenia co wcześniejsza unieważniona uchwała, miało na celu obejście prawa. Materia objęta deklaracją winna jednak być regulowana uchwałami ze względu na jej zawartość treściową jak i tryb podejmowania tego dokumentu przez organ kolegialny, jakim jest rada. Nie może ona zawierać rozwiązań sprzecznych z obowiązującym prawem. Nadto deklaracja zawiera tak skomplikowane sposoby wyliczeń, że nie gwarantują one jednoznacznego ich odczytania i stosowania. Narusza to wymóg jednoznacznego, czytelnego i wyczerpującego, uniemożliwiającego stosowanie niedopuszczalnego luzu, formułowania norm prawnych. W załączniku do rozprawy (k. 110-115 akt) RIO w B. szczegółowo uzasadniła zarzuty naruszenia konkretnych przepisów wskazanych w jej rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wbrew stanowisku skarżącej treść deklaracji z dnia 26.VII.2003 r. podlegała badaniu przez RIO. Organ ten nadzoruje co do zgodności z prawem treść uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gdy uchwały te dotyczą spraw finansowych, w szczególności procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz samego budżetu i jego zmian (art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 07.X.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych – Dz.U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm. oraz art. 85 i 86 ustawy z 08.III.1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przyjęcie formy deklaracji dla kontrolowanej uchwały z dnia [...].VII.2003 r. nie wyłącza jej spod nadzoru RIO, bowiem słusznie organ uznał, że ze względu na rozstrzyganą materię jak i procedurę, czyli kolegialny sposób podejmowania, treść zawarta w deklaracji mogła być ujęta w uchwale rady gminy a nie w deklaracji, która ze względu na swój charakter może zawierać tylko ogólne, deklaratywne wskazania. Zaskarżona "deklaracja" zawiera natomiast konkretne, szczegółowe rozwiązania i posiada charakter normatywny, bowiem nakłada konkretne obowiązki zarówno na samą Radę Gminy jak i na burmistrza, naruszając przy tym kompetencje organu wykonawczego. "Deklaracja" z niewielkimi, nieistotnymi zmianami powtarza rozwiązania przyjęte wcześniej w uchwale R.M. z 08.II.2003 r., której nieważność prawomocnie została stwierdzona. Jest więc oczywistym, iż przyjęcie ponownie tych samych rozwiązań w formie deklaracji zmierzało do obejścia prawa i niedopuszczalnego wyłączenia tego aktu spod nadzoru RIO. Za w pełni trafne należy też uznać stanowisko RIO co do tego, że "deklaracja" narusza wymienione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy prawa. Zawiera ona szczegółowe zasady gospodarowania środkami budżetowymi w gminie Supraśl, odmienne od wynikających z przepisów obowiązujących ustaw. Zawarte w "deklaracji" zasady pozostają w sprzeczności z naczelną zasadą prawa budżetowego – zasadą jedności materialnej budżetu i związanym z nią zakazem funduszowania środków budżetowych (art. 24 ustawy o finansach publicznych). Tworzą one odrębne "podbudżety" dla każdego sołectwa i grupy sołectw rozumianych w sposób odbiegający od obowiązującego podziału w gminie i wprowadzają niezdefiniowane pojęcia "wzajemnych długów i wierzytelności" sołectw oraz "przepadku limitów" przyznanych poszczególnym sołectwom. Naruszeniem tych zasad jest też uzależnienie wysokości limitów środków przyznawanych poszczególnym sołectwom od generowanych przez daną miejscowość stałych podatków i opłat. "Zasady" naruszają również przepisy przez stwierdzenie, iż winny być stosowane do wszystkich środków budżetowych, niezależnie od tego czy będą przeznaczone na zadania inwestycyjne czy na potrzeby bieżące oraz niezależnie od ich pochodzenia. Dotyczą one więc również środków na dofinansowanie konkretnych zadań i subwencji, co narusza art. 92 pkt 9 i 93 ustawy o finansach publicznych przez obejście konstrukcji prawnej dotacji celowej. Dotyczy to też tzw. "środków pomocowych", których planowanie i wykorzystanie jest uregulowane w art. 30-30e ustawy o finansach publicznych. Proponowane w "zasadach" poddanie wszelkich środków budżetowych ich regulacji narusza przepisy ustawy z 26.X.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która nakazuje wykorzystywanie środków uzyskiwanych z tytułu wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu na realizację programów przeciwdziałania alkoholizmowi. To samo dotyczy też środków stanowiących przychody gminnego funduszu ochrony środowiska. Regionalna Izba Obrachunkowa miała więc podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej deklaracji i załączonych do niej "zasad", zgodnie z art. 91 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 97§1 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych – (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.