SA/Bk 1444/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...].10.1967 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. dokonano wywłaszczenia szeregu nieruchomości położonych w A. z przeznaczeniem pod budowę kanalizacji wodociągowej. Między innymi decyzją tą została objęta działka P. Ś. nr [...] o pow. 2583 m2 oraz położona obok działka spadkobierców S. S. nr [...] o pow. 367 m2. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Wywłaszczona nieruchomość pozostawała w całości w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w S. do roku 1983, kiedy to na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta A. z dnia [...] maja 1982 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego wydzielono działki nr [...] o pow. 268 m2 i nr [...] o pow. 735 m2 i włączono je w powierzchnię ulic S. i C. Z wywłaszczonej od P. Ś. działki w zarządzie WPW i K pozostała działka nr [...] o pow. 1916 m2. Decyzją z dnia [...].04.1990 r. orzeczono o wygaśnięciu zarządu m. in. w stosunku do tej nieruchomości i przekazaniu gruntu wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda S. decyzją z dnia [...].12.1990 r. stwierdził przejście wskazanej powyżej nieruchomości na własność gminy (decyzja komunalizacyjna). W 1992 roku spadkobiercy P. Ś. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cele wywłaszczenia, który ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...].09.1992 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...].10.1992 r. został załatwiony odmownie (odmowa zwrotu działki nr [...] o pow. 1916 m2). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.06.1994 r. w sprawie IV SA 593,594/94 skargę oddalił. Ponowny wniosek – o zwrot działki nr [...] o pow. 1667 m2 oraz o odszkodowanie za 916 m2 gruntu zajętego pod ulicę spadkobiercy P. Ś. złożyli w dniu 27.11.1996 r. Ostatecznie decyzją z dnia [...].10.1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w A. orzekł o zwrocie w równych częściach na rzecz spadkobierców P. Ś. zabudowanej nieruchomości nr [...] o pow. 1667 m2 położonej w A. zobowiązując do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie żądanego odszkodowania za grunty o pow. 916 m2 wykorzystane na poszerzenie ulic C. i S. zostało umorzone. Decyzja ta nie została poddana postępowaniu odwoławczemu, natomiast w 1999 r. spadkobiercy P. Ś. zainicjowali postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej umorzenia postępowania o odszkodowanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].03.1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].10.2000 r. utrzymał w mocy decyzję wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24.05.2002 r. w sprawie I SA 2592/00 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W dniu 22.11.2002 r. A. B. złożyła kolejny wniosek – o zwrot gruntu o pow. 916 m2 wywłaszczonego od jej ojca w 1967 r., który został włączony pod ulice C. i S., tym samym stał się zbędny na cel wywłaszczenia. Dołączyła kserokopię złożonego podania z dn. 30.03.1992 r. podpisanego także przez siostrę, jak i upoważnienie braci z 15.05.1997 r. Starosta A. trzykrotnie wydawał w tym przedmiocie decyzje, bowiem w postępowaniu odwoławczym jego rozstrzygnięcia były uchylane i sprawę przekazywano do ponownego rozpoznania. Po raz trzeci decyzję odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom P. Ś. (A. B., T. H. D., T. Ś. i J. Ś.) Starosta A. wydał w dniu [...].08.2003 r. (nr [...]). W uzasadnieniu wskazał, że cel wywłaszczenia został osiągnięty i zrealizowany. Dopiero w późniejszym okresie czasu część nieruchomości została przeznaczona na inny cel. Wobec tego nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. Nie zgodziła się z odmową wykazując, że bezprawnie wywłaszczoną pod budowę wodociągów nieruchomość wykorzystano na inny cel – pod budowę ulicy. Dowodziła zbędności spornej nieruchomości oraz złośliwości urzędów w rozstrzyganiu słusznych żądań następców prawnych wywłaszczonego właściciela działki nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił negatywną ocenę co do spełnienia cech "zbędności" wywłaszczonego gruntu w rozumieniu znamion art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. (Dz.U. nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.). Skonstatował, iż dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne jej wykorzystywanie, jeżeli cel wywłaszczenia został wcześniej zrealizowany. Działka nr [...] o pow. 2583 m2, jak podano – została wywłaszczona pod budowę stacji pomp i ta inwestycja została zrealizowana. Dlatego obecne wykorzystywanie części tego gruntu pod ulicę nie zmienia oceny co do realizacji celu wywłaszczenia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. B. Domagała się uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jako krzywdzącego i sprzecznego z prawem. Dowodziła, iż spadkobiercy prawni po P. Ś. "odzyskali" część wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy powinni odzyskać całość. Odszkodowania ojciec nie otrzymał. Jak dowodziła – do organów administracji państwowej należało informowanie stron o możliwości "załatwienia sprawy", czego nie uczyniono. W tej sytuacji zdaniem skarżącej – zmiana przepisów niekorzystna dla strony nie może być brana pod uwagę, a sprawa powinna być załatwiona w/g przepisów korzystniejszych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko i argumenty uzewnętrznione w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że w związku z treścią art. 1 do 3 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) z uwagi na datę rozpoznania skargi właściwym pozostawał wojewódzki sąd administracyjny jako sąd administracyjny pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269). Oznacza to, że poza kryterium legalności decyzji poddanej kontroli sądu, żadne inne kryteria nie mogą stanowić o podstawie rozstrzygnięcia. W szczególności takie okoliczności jak poczucie pokrzywdzenia wydaną decyzją, czy przekonanie o jej niesprawiedliwym charakterze nie mogą stanowić o uwzględnieniu skargi. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie mógł ostać się zarzut skargi niezastosowania przepisów korzystniejszych dla ubiegających się o zwrot nieruchomości z uwagi na charakter sprawy i sytuację życiową. Prowadzący postępowanie organ administracji publicznej jest obowiązany stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie orzekania i jest pozbawiony możliwości wyboru podstawy prawnej. Prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.06.1997 r. (tekst jedn. Dz.U. nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.) w wersji obowiązującej w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym. Wniosek o zwrot gruntu o pow. 916 m2 (pod ulicą) został złożony dnia 22.11.2002 r. pod rządami wskazanej powyżej ustawy i nie stanowi (jak błędnie uważa skarżąca) kontynuowania pierwszego postępowania z wniosku zgłoszonego w 1992 roku. Jak wynika z wyżej przedstawionej chronologii zdarzeń – pierwszy wniosek (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) został załatwiony odmownie decyzją z dnia [...].09.1992 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].10.1992 r., na którą skargę oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV SA 593,594/94 w dniu 15.06.1994 r. Orzeczenie objęło działkę nr [...] o pow. 1916 m2. Trzeba pokreślić, że jakkolwiek zakres rozstrzygnięcia nie obejmował całej powierzchni 2.583 m2 wywłaszczonej od P. Ś. (podczas rozpraw administracyjnych ustalano przedmiot postępowania), to zainteresowane strony nie składały w ustawowym terminie wniosku o uzupełnienie decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – jak wyżej podano – oddalił skargę w sprawie IV SA 593,594/94 prawomocnie kończąc postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 30.03.1992 r. Ponowny wniosek dotyczył zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, bo działki o pow. 1.667 m2, a odszkodowania za 916 m2 gruntu przejętego pod ulicę. Zatem nie zawierał żądania zwrotu objętego obecnym postępowaniem. Spadkobiercy ostateczną decyzją z dnia [...].10.1997 r. uzyskali zwrot działki gruntu o pow. 1.667 m2, zaś w przedmiocie odszkodowania za 916 m2 gruntu postępowanie zostało umorzone. Decyzja ta była następnie (w części dotyczącej roszczenia o odszkodowanie) poddana z negatywnym skutkiem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności. Tym samym żądanie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości – o pow. 916 m2 - która została włączona w ulicę, zostało po prawomocnym załatwieniu pierwszego żądania z 1992 roku zgłoszone dopiero w 2002 roku. Obowiązywała wówczas ustawa o gospodarce nieruchomościami i jej przepisy prawidłowo zostały zastosowane. Organy administracyjne nie naruszyły zatem prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ. Jak stanowi art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stałą się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Podzielić należy ocenę organów administracyjnych, iż przesłanki te w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nr [...] nie zostały spełnione. Wywłaszczenia z 1967 roku dokonano z przeznaczeniem pod budowę wodociągu, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...].02.1967 r. Niespornie cel wywłaszczenia został zrealizowany – na działce wywłaszczonej od P. Ś. wybudowano stację pomp, która funkcjonowała przez wiele lat. Obiekty budowlane stacji pomp zostały usytuowane w różnych miejscach działki, a całość obsadzono drzewami. Jak wynika z mapy geodezyjnej wykonanej w skali 1: 500 w/g stanu z roku 1983 – wszystkie obiekty budowlane stacji pomp znajdowały się na działce wywłaszczonej od P. Ś. (oznaczonej liniami żółtymi), zaś nasadzenie drzew "odgradzające" stację pomp objęło także działkę S. S., oznaczonej linią czerwoną. Grunty zajęte później pod ulicę oznaczono ukośnymi liniami na tej mapie. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na zaprezentowaną ocenę, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i przez wiele lat na wywłaszczonych gruntach funkcjonowała stacja pomp. Dopiero w późniejszym okresie czasu część gruntu została włączona pod ulicę, a także po wybudowaniu nowego wodociągu przestała funkcjonować stacja pomp na byłej nieruchomości P. Ś. Pod rządem stanu prawnego sprzed daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (01.01.1998 r.) orzecznictwo wypracowało stanowisko, iż zmiana sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i rozporządzenie nią na rzecz innego podmiotu nie daje podstawy do uznania zbędności na cel wywłaszczenia. Inaczej mówiąc – nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia i dokonać zwrotu nieruchomości, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (vide wyrok NSA z dnia 06.09.1994 r. sygn. IV SA 1041/93, ONSA 1996/2/61 i wyrok NSA z dnia 23.12.1999 r. w sprawie IV SA 2140/97, lex nr 48695 oparty na stanie prawnym sprzed dnia 01.01.1998 r.). Obecnie przesłanki art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyżej przytoczone nie pozostawiają wątpliwości, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (patrz T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. Lexis Nexis 2002, str. 221). Nieruchomość można uznać za zbędną wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także linia orzecznictwa pozostała niezmieniona (wyrok NSA z dn. 15.02.2001 r. w spr. IV SA 2266/98 nie publ.). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak wyżej.