SA/Bk 1468/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Stanisław Prutis, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. i J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę,- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie nakazania B. i J. K. rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,00 m x 10,00 m wraz z tarasem o wymiarach 2,56 m x 7,00 m wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr geod. [...] w G. P. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego obiektu zostało wszczęte z urzędu po uzyskaniu informacji od Starosty S. z dnia 21 października 2002 r. o rozpoczęciu na przedmiotowej nieruchomości budowy budynku mieszkalnego. Właściciele nieruchomości B. i J. K. dnia 30 września 2002 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jednak roboty budowlane rozpoczęto przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dnia 5 listopada 2002 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej i wyznaczył termin oględzin na dzień 19 listopada 2002 r. J. K. zwrócił się do organu I instancji o zmianę daty oględzin na późniejszą, z uwagi na wyjazd za granicę, do którego to wniosku organ przychylił się i wyznaczył nowy termin oględzin na dzień 10 grudnia 2002 r. Oględziny w terenie zostały przeprowadzone w wyznaczonym dniu bez udziału stron. W dniu oględzin J. K. przesłał faksem zwolnienie lekarskie obejmujące okres od 5 grudnia 2002 r. do 20 grudnia 2002 r. Ustalono podczas wizji, iż na w/w działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym. W dalszym toku postępowania P.I.N.B. w S. zwrócił się do P.I.N.B. w S. o wezwanie B. i J. K. celem zapoznania ich ze sporządzonym protokołem oględzin oraz przesłuchania na okoliczność prowadzonej budowy. Organ udzielający pomocy prawnej trzykrotnie wzywał strony celem przeprowadzenia powyższych czynności, jednak pierwsze wezwanie zostało doręczone po wyznaczonym terminie, a dwa następne nie zostały odebrane przez adresatów mimo awizowania. P.I.N.B. w S. dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Korespondencja była kierowana na adres zamieszkania małż. K. wskazany przez nich w pismach wysyłanych do organu. Kolejne zawiadomienia wracały z adnotacją, że nie podjęto ich w terminie. Podobny stan rzeczy miał miejsce w odniesieniu do pisma z dnia 3 marca 2003 r. dotyczącego terminu zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. W dniu [...] kwietnia 2003 r. P.I.N.B. w S. wydał decyzję nr [...], w której nakazał B. i J. K. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ powołując się na treść przepisu art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z zm.) wywiódł, iż budowa budynku mieszkalnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a niespełnienie tego obowiązku stanowi samowolę budowlaną. Jej konsekwencją, jak wskazano – mogło być jedynie wydanie decyzji w trybie art. 48 cytowanej ustawy. Przepis ten przewiduje w każdym przypadku rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, niezależnie od jego przeznaczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. K. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] organ II instancji przywrócił stronom termin do wniesienia odwołania, a w postępowaniu odwoławczym zostały ponownie przeprowadzone oględziny przedmiotowego obiektu. Fakt rozpoczęcia budowy i wykonania budynku ustalony przez organ I instancji został potwierdzony. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. podzielił stanowisko organu I instancji co do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśnił, że organ I instancji zapewnił B. i J. K. czynny udział w postępowaniu administracyjnym, w szczególności umożliwił zarówno zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego jak i przedstawienie stanowisk stron. Zaznaczono, iż odwołujący się po raz pierwszy podali właściwy adres do doręczeń korespondencji dopiero we wniosku z dnia 20 maja 2003 r. tj. około pół roku od wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i B. K. zarzucili organom naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art.10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie poszczególnych wniosków skarżących dotyczących przesunięcia terminów oględzin nieruchomości, a także terminów zapoznania się z aktami sprawy. Działania te, w ocenie skarżących, pozbawiły ich możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, ponadto oględziny przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone w nierzetelny sposób, gdyż brak możliwości wejścia na teren nieruchomości uniemożliwił pracownikom P.W.I.N.B w B. precyzyjne ustalenie okoliczności sprawy. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę P.W.I.N.B. w B. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, w aktach sprawy brak jest potwierdzenia zarzutów podnoszonych przez skarżących a dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W konsekwencji P.W.I.N.B. w B. wnosił o oddalenie skargi. W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jedynym kryterium kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego jest – zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1269) – legalność tego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sąd może wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy narusza on prawo. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do oceny, by zaskarżona decyzja była sprzeczna z prawem. W dacie orzekania obowiązywał przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), który wówczas nie przewidywał żadnej możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego (bądź będącego w budowie), bez pozwolenia na budowę, jak w sprawie niniejszej. Fakt samowoli budowlanej jest bezsporny – o jego popełnieniu powiadomił organy nadzoru budowlanego starosta, bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego został ustalony fakt rozpoczęcia robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości też okres dopuszczenia się samowoli – po dniu 1 stycznia 1995 r., tj. w czasie obowiązywania "nowego" Prawa budowlanego – powołanej powyżej ustawy. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać innej decyzji, niż nakazująca rozbiórkę i taką wydały, co odpowiadało regulacji prawnej art. 48 ustawy – Prawo budowlane w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Zatem przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone. Również nie można podzielić zarzutów skargi co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w skardze wskazanych. Akta postępowania administracyjnego dają obraz zgodnego z wymogami procedury postępowania organów nadzoru budowlanego, przy dość niefrasobliwym stosunku strony w dbaniu o jej własne interesy strony postępowania administracyjnego. Powyższa ocena wypływa z następujących okoliczności wynikających z akt sprawy: 1. na żądanie inwestorów termin pierwszych oględzin został przesunięty z dnia 19 listopada 2002 r. na dzień 10 grudnia 2002 r.; 2. o fakcie przebywania pod innym adresem, niż adres S. ul. K. [...] małż. K. nie powiadomili organu wiedząc o toczącym się postępowaniu i składając pismo z dnia 20 stycznia 2003 r. Dopiero przy odwołaniu (20 maja 2003 r.) podali, iż w związku z przebudową domu mieszkalnego faktycznie przebywają pod adresem ul. M. [...]. Zatem wcześniejsze doręczenia pism urzędowych były skuteczne; 3. przed oględzinami w dniu 10 grudnia 2002 r. nie został złożony wniosek o odroczenie tej czynności procesowej, a w dniu oględzin prowadzonych w terenie i w innej miejscowości skarżący nadesłał "gołe" zwolnienie lekarskie, bez wniosku procesowego; Zważywszy, że posiadał je od dnia 5 grudnia 2002 r., a oględziny wyznaczone były na 10 grudnia 2002 r. – nie było przeszkód we wcześniejszym powiadomieniu organu i ewentualnym złożeniu wniosku o zmianę terminu. Nota bene współinwestorka nie przedstawiła żadnych okoliczności uniemożliwiających jej udział w oględzinach, a zwolnienie skarżącego nie wskazywało na obowiązek leżenia; 4. w postępowaniu prowadzonym w ramach pomocy prawnej skarżący nie podali adresu, pod którym przebywali, mimo złożenia pisma odnośnie pierwszego terminu (wyznaczonego na ich przesłuchanie i zapoznanie z protokołem oględzin), w piśmie z 20 stycznia 2003 r. podali adres "S. ul. K. [...]"; 5. zwolnienia lekarskie (poza zwolnieniem z miesiąca grudnia 2002 r.), dotyczące J. K. zostały przedłożone dopiero w postępowaniu odwoławczym. Tylko jedno zwolnienie – za okres od 7 stycznia 2003 r. do 10 stycznia 2003 r. obejmowało wymóg leżenia pacjenta – w tym terminie żadne czynności procesowe nie były przeprowadzone; 6. o dacie oględzin w II instancji (w dniu 23 czerwca 2003 r.) powiadomiono skarżących dnia 13 czerwca 2003 r. Nie złożyli oni żadnego wniosku o zmianę terminu do dnia oględzin, bo dopiero 23 czerwca po godz. 1100 nadano faxem pismo B. K., iż w związku z zaplanowanym wyjazdem z dziećmi na wakacje nie może wziąć udziału w oględzinach oraz zwolnienie lekarskie J. K. za okres od 14 czerwca do 13 lipca 2003 r. Zważywszy na okres czasu, w którym okoliczności, na jakie skarżący powołali się były im znane – tak późne powiadomienie organu świadczy o braku zaangażowania strony w ochronę jej interesów. Dlatego nie może obecnie być uznany zarzut naruszenia praw strony do udziału w postępowaniu (w oględzinach w dniu 23 czerwca 2003 r.), skoro sama strona nie powiadomiła organu odpowiednio wcześniej o niemożności udziału w czynności procesowej mając taką możliwość. Organ został powiadomiony w czasie, gdy jego pracownicy udali się w teren celem przeprowadzenia czynności. Z dokumentu na k-33 akt odwoławczych wynika, że bezpośrednio po czynnościach na miejscu samowoli budowlanej pracownicy PWINB czynili próby zapoznania skarżącego z protokołem oględzin, co nie doszło do skutku z przyczyn leżących po jego stronie oraz, że mimo przedstawienia zwolnienia lekarskiego J. K. pracował i aktywnie zmieniał miejsca pobytu. Zwolnienie lekarskie nie zawierało wymogu leżenia. Odnośnie "przeszkody" uniemożliwiającej B. K. udział w oględzinach (wyjazd z dziećmi na wakacje) to po pierwsze, nie można jej zaliczyć do usprawiedliwionych ważnych powodów uniemożliwiających skorzystanie z praw strony, po wtóre – jak wyżej podano – pismo z 20 maja 2003 r. zostało wysłane w takim terminie, że dotarło do organu w dniu oględzin, gdy pracownicy organu udali się na nie, a strona miała możliwość wcześniejszego powiadomienia, czego nie uczyniła; 7. wbrew zarzutom skargi nieprzedłużając terminu do zapoznania się z aktami postępowania organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wyznaczono stronie odpowiednio długi termin do skorzystania z możliwości zapoznania się z protokołem oględzin z dnia 23 czerwca 2003 r. (bowiem jedynie ta czynność w postępowaniu odwoławczym była przeprowadzona). Wcześniej, jak powyżej wskazano, od razu w dniu 23 czerwca po oględzinach pracownicy PWINB kontaktowali się ze skarżącym, celem zapoznania go z protokołem. J. K. nie skorzystał z tej możliwości. W piśmie z dnia 4 lipca 2003 r. nie podał żadnych nowych okoliczności, które uniemożliwiłyby mu skorzystanie z uprawnień uregulowanych w art. 10 § 1 k.p.a. Powołał się na to samo zwolnienie lekarskie (od 14 czerwca do 13 lipca 2003 r.), podczas którego pracownicy organu stwierdzili fakt jego aktywnego uczestnictwa w czynnościach zawodowych, zmianę miejsc pobytu i brak ograniczeń w tym kierunku. B. K. nie zgłaszała żadnych przeszkód w możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Dlatego nieprzedłużenie stronie terminu do zapoznania się z aktami nie mogło być ocenione jako naruszające prawo, zwłaszcza wobec biernej postawy strony w czasie postępowania przed organami obu instancji oraz braku zgłoszenia przeszkód po stronie B. K. Postępowanie toczyło się faktycznie z przekroczeniem ustawowych terminów (art. 35 k.p.a.) i obowiązkiem organu było jak najszybsze jego zakończenie. Powyżej przedstawione okoliczności uzasadniałyby odmowę przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami i ocena organu w tym przedmiocie nie może być uznana jako dokonana z naruszeniem prawa. Jedynie na marginesie można zauważyć, że skarżący mieli możliwość wyjaśnień na piśmie w tak długotrwałym postępowaniu, z której to możliwości nie skorzystali. Nadto mające usprawiedliwić fakt samowoli budowlanej okoliczności w postaci przekroczenia zakresu robót przez firmę, której inwestorzy w/g ich twierdzeń zlecili przewiezienie starego domu na ich działkę – nie mogą niwelować odpowiedzialności inwestora. To inwestor odpowiada za roboty budowlane wykonane na jego rzecz. Same przyczyny popełnienia samowoli budowlanej były obojętne dla wyniku postępowania. Reasumując – należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W szczególności o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy strona z przyczyn obiektywnie usprawiedliwionych i od niej niezależnych nie mogła brać udziału w postępowaniu, co sygnalizowała w odpowiednim terminie prowadzącemu postępowanie organowi, a ten te okoliczności zignorował. Natomiast prowadzący postępowanie organ administracji państwowej nie jest obowiązany do przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), kiedy strona nie podaje obiektywnie usprawiedliwionych powodów niemożności realizacji swego uprawnienia, a we wcześniejszym stadium postępowania nie wykazywała aktywności, w tym nie wskazywała adresu umożliwiającego doręczenie korespondencji. Z wyżej wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak wyżej.-