SA/Bk 1509/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E. i J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących E. i J. K. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...].09.2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. nakazał E. i J. K. doprowadzić do stanu poprzedniego taras zabudowany przeszklonymi ścianami budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. A. [...] w A. Rozstrzygnięcie swe organ oparł na następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 20.06.2003 r. na wniosek B. Ł. ( właściciela działki sąsiedniej o nr [...]) PINB w A. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na działce należącej do E. i J. K. W wyniku przeprowadzonej w dniu 10.07.2003 r. wizji lokalnej organ ustalił, iż budynek usytuowany na działce nr [...]posiada od strony działki małżonków E. i B. Ł. taras, całkowicie zabudowany przeszklonymi ścianami poprzez wmontowanie okien z PCV między słupkami. Odległość tej ściany od granicy działki sąsiedniej wynosi 2,57 m. i 3,27 m. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono również, iż przedmiotowy budynek wraz z tarasem został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].02.1990 r., nr [...] udzielonego przez Urząd Miejski w A. Według dołączonego projektu taras posiadał jedynie konstrukcję dekoracyjną – pergolę. Inwestorzy zgłosili przedmiotowy budynek do użytkowania w 1996 r., zabudowa tarasu miała zaś miejsce w 1999 r. W konkluzji organ nadzoru budowlanego wywiódł, iż zabudowa tarasu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej przez co naruszony został § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Zgodnie z przedstawionym przepisem odległość ściany z otworami okiennymi powinna wynosić 4 m. od granicy działki sąsiedniej. Od powyższej decyzji odwołali się E. i J. K. Zdaniem odwołujących się zabudowa tarasu nie wymaga pozwolenia na budowę, nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu ustawy - prawo budowlane. Szklane powierzchnie nie są elementem konstrukcyjnym budynku, ani jego ścianą. Organ zatem nie miał podstaw do uznania, iż przedmiotowa budowla posadowiona jest w niezgodnej z prawem odległości od granicy działki. Właściwa ściana nie uległa bowiem przesunięciu. Obowiązujące prawo budowlane nie upoważnia do nakładania na inwestora obowiązku dostosowania wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, ale w dacie wykonywania inwestycji. W konkluzji wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia [...].11.2003 r. o nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w całości decyzję organu I instancji i zobowiązał E. i J. K. do demontażu okien z PCV stanowiących trzy ściany tarasu budynku. Na wstępie uzasadnienia PWINB w B. wywiódł, iż w całości podziela i podtrzymuje pogląd zawarty w decyzji PINB w A. Z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika jednak jednoznacznie czy doprowadzenie tarasu do stanu poprzedniego obejmuje również poszycie dachu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonane roboty budowlane obejmowały nie tylko przeszklenie, lecz również pokrycie dachu nad tarasem. Samo pokrycie dachu nie naruszyło warunków technicznych, dlatego organ odwoławczy ograniczył się do zobowiązania inwestora do usunięcia jedynie przeszklonych ścian. W dalszej części uzasadnienia organ wywiódł, iż obudowanie tarasu oknami z PCV stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). W tym przypadku można je było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji ostatecznej o pozwolenie na budowę. Inwestorzy zaś dokonali zabudowy istniejącego tarasu bez pozwolenia na budowę jak też i zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż omawiane postępowanie inwestora nosi znamiona samowoli budowlanej, w przypadku której ma zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. i J. K. w znacznym stopniu powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji PINB w A. Dodatkowo zarzucając zaskarżonej decyzji brak wskazania przez organ II instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w osnowie nie wskazano czy organ stosował § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 z późn. zm.), czy przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w trakcie rozpoznawania sprawy załączonej do akt opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę PWINB w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wywiódł, iż w wyniku dokonanej przebudowy poprzez dodanie ściany (z otwieranymi oknami i otworem drzwiowym) powstało nowe pomieszczenie, dlatego też w świetle przepisów obowiązującego prawa budowlanego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie nawiązuje do przepisów bezpieczeństwa pożarowego, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartych w przedstawionym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. dlatego organ nadzoru budowlanego nie mógł w czasie prowadzenia postępowania opierać się na tym dowodzie. W konsekwencji PWINB w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga podlegała uwzględnieniu. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W sprawie niniejszej skład orzekający dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ta bowiem nie została należycie wyjaśniona. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071). Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nie dokonując jednak analizy istotnych okoliczności faktyczno–prawnych, które miały kluczowe znaczenia dla toczącego się postępowania. W ocenie skutków prawnych samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie zasadniczą rolę odgrywa wyjaśnienie charakteru tarasu po jego przebudowie. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący wykonali roboty budowlane w 1999 r., bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W zależności od rodzaju tych robót mogły mieć zastosowanie w rozpatrywanym przypadku art. 48 lub art. 50 i 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepisy te stosuje się bowiem min. w razie wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. Należy podzielić stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego, iż w niniejszym przypadku nie będzie miał zastosowania art. 48 omawianej ustawy, gdyż wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie znajdzie jednak art. 51 ust. 1, który poprzez art. 51 ust. 5 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane stosuje się także do wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych ( vide: wyrok NSA z 17.04.2002 r., sygn. II SA/Gd 2364/99, nie publikowany). Organ, analizując możliwość zastosowania art. 51 ustawy, winien najpierw ustalić, czy wstawienie okien z PCV spowodowało zmianę przeznaczenia tarasu na pomieszczenie mieszkalne, werandę lub zabudowany taras. W toku postępowania administracyjnego ograny nadzoru budowlanego dla określenia charakteru przebudowy tarasu używają zamiennie następujących sformułowań: " nowe pomieszczenie", " rozbudowa budynku mieszkalnego", pomieszczenie zamknięte", "taras", nie precyzując jednakże jego istoty. W następnej kolejności organ winien wypowiedzieć się, czy doszło do naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu z dnia 14.12.1994r. (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.), czy też należałoby zastosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz. U. nr 75, poz. 690). Odmienna będzie bowiem regulacja prawna odległości od granicy z działką sąsiednią, w zależności od ustalenia charakteru obiektu powstałego po wstawieniu okien na odkryty uprzednio taras. Organ winien jednoznacznie i w pierwszej kolejności zdefiniować, jaki obiekt uzyskali skarżący po zamontowaniu okien z PCV na istniejącym tarasie. W trakcie oględzin nie dokonano pomiarów odległości ściany budynku skarżących (poza tarasem) od granicy z działką sąsiednią. Organ winien też rozważyć przydatność opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ mógłby rozważyć możliwości prawne, przewidziane przez art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. W tym miejscu należy podkreślić, iż decyzja znajdująca swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nakazująca rozbiórkę, czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ma charakter uznaniowy. Dlatego też w trakcie postępowania na organie ciąży szczególny obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony. W rozpatrywanej sprawie organ ustaleń takich nie dokonał, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U., nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 w/w ustawy .