SA/Bk 174/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), asesor WSA Urszula Rymarska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].11.2002r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości – do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 55, 60 (pięćdziesiąt pięć i 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powołując przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek J. B. w sprawie przystąpienia przez Gminę S. do wykonywania robót budowlanych związanych z urządzeniem ulicy S. w S. W uzasadnieniu podano, że w toku kontroli przeprowadzonej z udziałem przedstawiciela Urzędu Miejskiego w S. w dniu 24.10.2002r. stwierdzono, że Gmina nie prowadziła żadnych robót budowlanych w pasie drogowym ulicy S. Wykonywane miały być tylko prace porządkowe, które zlecono Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w S. w piśmie z dnia 23.10.2002r. W dniu 13.11.2002r. organ dokonał kolejnych czynności sprawdzających z udziałem przedstawiciela Urzędu Miejskiego w S. Nie stwierdzono, aby Urząd Gminy w S. prowadził roboty budowlane w ulicy S., które wymagałyby interwencji organów nadzoru budowlanego. Podano, że organ dokonał kontroli w oparciu o przepisy art. 81 ust. 1 oraz art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), które to przepisy wymagają, aby kontrola budowy była przeprowadzana w obecności kierownika budowy lub robót albo w obecności właściciela lub zarządcy terenu lub obiektu budowlanego. Zdaniem organu żaden przepis nie zobowiązywał go do zawiadamiania innych uczestników postępowania o terminie kontroli budowy. Ponadto wyjaśniono, że w toku postępowania Rejon Energetyczny w S. przystąpił do budowy napowietrznej linii energetycznej w pasie ulicy S., na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2002r., wydanej przez Starostę S. Celem umożliwienia dojazdu środków transportowych oraz sprzętu do miejsc ustawiania słupów, inwestor zmuszony był do wycinki części drzew i krzewów oraz rozbiórki części ogrodzeń, zlokalizowanych w poprzek pasa drogowego. Organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykonywania linii energetycznej zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie stwierdziwszy wykonywania innych robót budowlanych w granicach ulicy S. – nie znalazł podstaw prawnych do swojej ingerencji. Odwołując się od powyższej decyzji J. B. zarzucił, że wydana ona została z naruszeniem przepisów art. 62, art. 65 § 1 i art. 231 Kpa, a ponadto ogólnych zasad normujących postępowanie administracyjne: zasady prawdy obiektywnej i nie rozważenia wniosków strony. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wydanie decyzji poprzez organ odwoławczy po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i przesłuchaniu stron, przeprowadzenie oględzin z udziałem stron. W uzasadnieniu dowodził, że ulica S. w rzeczywistości nie została urządzona, stąd kwestionował przyjęcie przez organ faktu prowadzenia prac porządkowych w jej obrębie. Wskazywał, iż w pasie ulicy S. zostały wycięte drzewa, krzewy, usunięty gruz, wyrównany teren, usunięte ogrodzenia i są to roboty budowlane, świadczące o przystąpieniu Gminy do urządzania ulicy. Ponadto odwołujący się kwestionował zastąpienie oględzin z udziałem stron czynnościami kontrolnymi, dokonanymi w trybie art. 81 i art. 81 lit. "a" ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Domagał się przeprowadzenia wizji lokalnej, kwestionując ustalenia z kontroli z dnia 24.10.2002r. oraz 13.11.2002r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 20 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności wykonywanie robót interwencyjnych, utrzymywanie drogi i robót zabezpieczających. W myśl art. 4 pkt 10 wyżej powołanej ustawy utrzymanie dróg, to wykonywanie robót remontowych, przywracających jej stan pierwotny oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Jednocześnie zgodnie z ustawą z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane roboty tego typu nie wymagają pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Podkreślono, że Zakład Energetyczny w B. przystąpił do wykonywania robót budowlanych określonych decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazywano, że Burmistrz S. jest zarządcą drogi i może, a nawet powinien wykonywać w granicach pasa drogowego roboty konserwacyjne, porządkowe, utrzymaniowe i inne – w tym usuwanie urządzeń budowlanych nie związanych z utrzymaniem lub funkcjonowaniem drogi np. ogrodzeń. Roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Wznowienie granic działki oraz ich geodezyjne odtworzenie również nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąc powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucał, że wydana ona została z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, rażącego naruszenia praw skarżącego jako strony postępowania przez niezapewnienie mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, potwierdzenia nieprawdy w treści decyzji organu I instancji oraz bezczynność organu w rozpatrzeniu skargi na niewłaściwe postępowanie pracowników organu I instancji. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powtórzone zostały argumenty zawarte w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, że w związku z treścią art. 1 do 3 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) z uwagi na datę rozpoznania skargi, właściwym pozostawał wojewódzki sąd administracyjny jako sąd administracyjny pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przede wszystkim wszczynając postępowanie i wydając zawiadomienie o jego wszczęciu organ I instancji nie ustalił i nie określił stron tegoż postępowania, naruszając przepis art. 61 § 4 kpa, stanowiący o obowiązku (nie uprawnieniu) organu zawiadomienia osób będących stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wniosek J. B. – właściciela nieruchomości przylegającej do działki oznaczonej geodezyjnie, jako ulica S. i zgłaszającego roszczenia własnościowe do samego pasa ulicy, podlegał rozpoznaniu w kierunku zgłoszonej przez niego samowoli budowlanej gminy, przystępującej w/g wyżej wymienionego do robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uczestnikami postępowania byli więc także pozostali właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości przylegających do wyodrębnionej geodezyjnie ulicy. Tymczasem nie zostali oni ustaleni i nie brali udziału w żadnym stadium postępowania, co stanowiło w dalszej konsekwencji naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa – tj. zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Już samo to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dyskwalifikowało postępowanie organów obu instancji i uzasadniało uchylenie także decyzji organu I instancji (aby pominięte strony nie były pozbawione jednej instancji postępowania administracyjnego). Powyższe Sąd stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Pozostają też zasadne zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, podniesione w skardze, w szczególności zarzut posłużenia się w toku postępowania instytucją kontroli organu nadzoru budowlanego (przewidzianej w art. 81, art. 81 lit. "a" prawa budowlanego) z pominięciem instytucji oględzin. O ile taka kontrola przed wszczęciem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej miałaby uzasadnienie, to w toku postępowania należało przeprowadzić oględziny z udziałem stron, zwłaszcza w sytuacji kwestionowania (jak w sprawie niniejszej) wyników kontroli, dokonanej w trybie art. 81 "a" ustawy - Prawo budowlane oraz zważywszy, że z ustaleń kontroli z dnia 24.10.2002r. nie wynikał dokładny opis stanu faktycznego. Nie podano, czy ulica istnieje na gruncie poprzez jej faktyczne wyodrębnienie, co znajduje się w pasie tej nieruchomości drogowej, czy jakiekolwiek roboty były rozpoczęte. Te informacje nie wynikają też z protokołu kontroli z dnia 13.11.2002r. Treść notatki służbowej wskazuje, że ulica była całkowicie nieurządzona, a jednocześnie mówi o pracach porządkowych, jak usunięcie śmieci, krzaków. Z materiału dowodowego wynika, że były też usuwane ogrodzenia znajdujące się w pasie drogowym. To z notatki nie wynika. Zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wymagała, aby ustalanie w terenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności odbywało się z zapewnieniem udziału strony. W sprawie niniejszej należało ustalić, czy istnieje ulica S. (faktycznie, nie tylko w postaci wytyczonej na mapie geodezyjnej działki) i czy są w jej obrębie prowadzone roboty budowlane lub jakiekolwiek inne – jeśli tak, jakie. O ile prowadzone roboty wymagały pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia – czy inwestor dokonał wymaganych prawem obowiązków uzyskania pozwolenia budowlanego (niewniesienia sprzeciwu od zgłoszenia). W zależności od wyniku takich ustaleń organ nadzoru budowlanego miałby podstawę do swojej ingerencji, lub brak takiej podstawy – to ostatnie skutkowałoby umorzeniem postępowania. W sprawie niniejszej organ uznał brak podstawy do ingerencji w sytuacji, gdy jedynie do robót budowlanych, związanych z wykonaniem linii energetycznej inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnośnie robót uznanych przez organ jako prace porządkowe, a przez skarżącego jako roboty budowlane przygotowawcze – zebrany materiał dowodowy nie jest dostateczny i nadto, jak wyżej wskazano, zebrano go z naruszeniem wymogów art. 10 § 1 kpa oraz art. 79 § 1 i 2 kpa. Zważywszy na treść dokumentów z postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu o uniemożliwienie prowadzenia robót określonych tam jako roboty "na terenie nowo wybudowanej ulicy" – naruszono zasadę art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Jakkolwiek J. B. w postępowaniu informował o treści zarzutu organów ścigania, to organy nadzoru budowlanego zupełnie nie zainteresowały się materiałem dowodowym z postępowania karnego, a wynika z niego (zeznania świadków) zakres prowadzonych na spornym gruncie robót. Te okoliczności były istotne dla podstawy rozstrzygnięcia, a nie zostały poddane dokładnemu i wszechstronnemu zbadaniu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły więc także z naruszeniem art. 80 i 81 kpa. Dodać można, że organ II instancji powołał się na przepisy ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985r. (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) bez ustaleń, czy droga lub pas drogowy został wydzielony i bez pełnej analizy definicji zawartych w art. 4 tej ustawy. Reasumując – decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1, 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy naruszeniu prawa, dającym podstawę do wznowienia. Skutkowało to ich uchyleniem. Rozpoznając sprawę ponownie, po ustaleniu stron postępowania - wyznaczy organ I instancji oględziny z udziałem tychże stron i poczyni ustalenia z uwzględnieniem powyżej podniesionych okoliczności. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) orzeczono, jak wyżej. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające... powołanej powyżej. Zgodnie z art. 200 u.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Jak stanowi art. 205 § 1 do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lun radca prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdu do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211). Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1). Do wydatków zalicza się w szczególności: 1. należności tłumaczy i kuratorów, ustanowionych w danej sprawie; 2. koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach. Zatem z racji poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych należał się zwrot wpisu w kwocie 10 złotych. Pozostałe wskazane przez niego "koszty sądowe", określone w pkt d, e, f, g pisma procesowego z dnia 14.04.2004r. nie zostały wyszczególnione we wskazanych powyżej przepisach, jako koszty podlegające zwrotowi w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji. Z pozostałych żądanych kosztów podlegał uwzględnieniu zwrot kosztów dojazdu do sądu na trzy rozprawy, licząc po 15, 20 zł. (koszt biletu w obie strony). Rozpraw było 4-ry: w dniu 26.06.2003r., 30.10.2003r., 5.12.2003r., 6.04.2004r. , ale w dniu 26.06.2003r. J. B. stawił się na trzy sprawy i w sprawie SAB/Bk 41/02 zasądzono zwrot kosztów postępowania, w tym biletu w obie strony. Obecne żądanie także zasądzenia kosztów dojazdu do sądu za dzień 26.06.2003r. stanowiłoby podwójny zwrot tego składnika kosztów. Dlatego go nie uwzględniono. Żądany zwrot stawnego nie należał się wobec czasu trwania udziału strony (wraz z dojazdem) w rozprawach. Przepis art. 3 ust. 3 dekretu z dnia 26.10.1950r. o należności świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. nr 49, poz. 445) przewiduje wypłatę strawnego, ale pod warunkiem, gdy pobyt w sądzie i podróż w obie strony trwały ponad 12 godzin. Warunek ten w sytuacji skarżącego nie został spełniony. Żądane zasądzenie równowartości utraconego zarobku także nie mogło się ostać. Skarżący jest rolnikiem, zawodowo nie pracuje, a nie wykazał, by z racji udziału w rozprawach utracił zarobek. Co prawda skarżący, twierdzący że wynajmował inną osobę do opieki nad inwentarzem, przedłożył oświadczenie I. B. (prawdopodobnie matki, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe) – to takiego rodzaju kosztów nie można traktować jako utracony zarobek, pomijając stopień pokrewieństwa i zasady wspólnego gospodarowania oraz podanie na rozprawie innej osoby, której miał płacić za opiekę nad inwentarzem. Dlatego łącznie zasądzono kwotę 55,60 złotych (45,60 złotych - koszty dojazdu do sądu plus 10 złotych – wpis sądowy). Żądanie zasądzenia skarżącemu kosztów wynagrodzenia adwokata nie znajduje podstawy w treści art. 205 § 1 cyt. ustawy w sytuacji, gdy skarżący występował w sprawie osobiście.