SA/Bk 732/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Stanisław Prutis (spr.), Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi T. A. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę,- Uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2002 r., wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Gminy P. uwzględniła w części zarzut T. A., zam. ul. P. [...], W., dotyczący zagospodarowania działki nr geod. [...] położonej we wsi P. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, co następuje: Na podstawie uchwały Rady Gminy w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., został opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 02.04.2002 do 30.04.2002 r. Przedmiotem i zakresem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dominujące przeznaczenie terenów rolniczych na potrzeby mieszkaniowe z dopuszczeniem funkcji usługowej, rekreacyjnej (w tym zabudowa letniskowa). Do projektu planu zarzut wniósł T. A., właściciel działki nr [...] położonej we wsi P. z prośbą: 1. przesunąć granicę strefy "A" i wyznaczyć ją w odległości 100 m od linii brzegowej 2. przesunąć granicę strefy ochronnej jez. P. i wyznaczyć ją w odległości 100 m 3. wyznaczyć obszar z dopuszczeniem budowy siedliska, zabudowy jednorodzinnej na część działki oznaczonej symbolem 37RP/RZ/LS położonej 100 m od linii brzegowej jez. P. 4. usunąć zapis dotyczący terenu 3MR/MN/UTL: "warunkiem realizacji nowej zabudowy jest wykonanie wiejskiej kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków do oczyszczalni gminnej" 5. usunąć w § 10 pkt II ppkt 2 symbole A1, B oraz K. Zarzut w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXVI/149/92 Rady Gminy P. z dnia 8.X.1992 i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Suwalskiego (nr 55, poz. 370 z dnia 23.XI.1992), część działki przeznaczona była pod zabudowę i objęta konturem 63MR/MN/ML z zapisem "Tereny istniejącej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji nowych siedlisk rolniczych, budownictwa jednorodzinnego i letniskowego". Pozostałą część działki objęto konturem 65RP/RZ/RL o zapisie: "Teren istniejących użytków rolniczych i leśnych, częściowo położonych w strefie ochronnej wód. Wprowadza się zakaz zmiany użytkowania terenu oraz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych". W momencie podjęcia uchwały przez Radę Gminy P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nie została zagospodarowana zgodnie z ustaleniami dotychczasowego planu i nie została przekwalifikowana z gruntu rolnego na budowlany. Zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] położona jest pomiędzy drogą 05D i jez. P. i objęta konturem 3MR/MN/UTL o zapisie: "Teren istniejącej zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej, letniskowej i usługowej z dopuszczeniem uzupełnienia budownictwem jednorodzinnym i letniskowym". Pozostała część działki położona jest w strefie ochronnej jez. P. i strefie ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązują: rozporządzenie Wojewody S. Nr 82/98 z dnia 15.06.98 w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Suw. Nr 36 z dnia 26.06.1998) i decyzja Nr [...] z dn. [...].02.79 w sprawie wpisania Kanału A. z zespołem budowli i urządzeń do rejestru zabytków. Powyższą działkę objęto konturem 37RP/RZ/RL z zapisem: "Tereny istniejących użytków rolnych i leśnych częściowo położonych w strefie ochronnej jezior w ciągu Kanału A. do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu z zakazem budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Istniejące lasy chronić i pielęgnować. Dopuszcza się dolesienia działek położonych w sąsiedztwie użytków leśnych". Ad.1. – ustalenia chronionej przestrzeni Kanału A. w uchwale i na załączniku graficznym do projektu planu w ramach, których określa się cztery zakresy ochrony, są zgodne z zapisami decyzji Nr [...] z dn. [...].02.79 w sprawie wpisania Kanału A. z zespołem budowli i urządzeń do rejestru zabytków. Ad.2. – ustalenie i zagospodarowanie terenów objętych strefą ochronną wód określają plany zagospodarowania przestrzennego na podstawie rozporządzenia Wojewody S. Nr 82/98 z dnia 15.06.98 r. w celu zachowania lub odtworzenia wartości ekologicznych estetycznych, widokowych wydzielonych terenów jezior. Ad.3. – jak w treści uchwały. Ad.4. – zarzut zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 8 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z 2001 r.) plany gospodarki przestrzennej powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Opracowany projekt planu miejscowego gminy P. wprowadza bardzo duży program inwestycyjny w zakresie budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego i letniskowego na obszarze gminy. Celem Rady Gminy jest opracowanie takiego planu, którego realizacja byłaby możliwa w dłuższej perspektywie czasu, który rozwijałby budownictwo letniskowe i wypoczynkowe w gminie, jednak sprzyjała zachowaniu piękna krajobrazu i czystości środowiska, które jest wielką atrakcją przyciągającą letników i wczasowiczów. Ad.5. – usunięcie ppkt 2 ust. II § 10 jest niezgodne z zasadami i kierunkami działania odnośnie ochrony krajobrazu kulturowego i jego wartości. Skargę na powyższą uchwałę dotyczącą odrzucenia 4 punktów zarzutu wniósł do Sądu Administracyjnego T. A. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy P. zawiera następujące wady i uchybienia: 1) Uzasadnienie uchwały jest ogólnikowe i nie odnosi się wprost do argumentów zawartych w poszczególnych punktach zarzutu. Uchwała nie spełnia wymogów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia nie wynika, jakimi przesłankami kierowała się Rada Gminy odrzucając propozycje rozwiązań planistycznych skarżącego. 2) Linia granicy strefy rezerwatowej "A", oznaczona na mapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie przebiega równolegle do linii brzegowej. Schodkowy jej przebieg (w różnej odległości od linii brzegowej na poszczególnych działkach) skutkuje tym, iż obszar działki nr [...] nie jest traktowany na równi z obszarami działek wokół jeziora P., będącego w ciągu Kanału A. Ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie i o takich samych właściwościach kulturowych i krajobrazowych nie powinny powodować stanu zróżnicowania zasad zagospodarowania tych działek. 3) Linia granicy strefy ochronnej jeziora P. (podobnie jak linia obszaru ścisłej ochrony rezerwatowej opisana w pkt 2) na mapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przebiega w sposób schodkowy i powoduje, iż ok. 50 % powierzchni działki [...] znajduje się w strefie ochronnej jeziora P. Powoduje to bardzo istotną różnicę w sposobie zagospodarowania i korzystania z ok. 50 % powierzchni działki w stosunku do stanu poprzedniego wynikającego z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. obszar działki nr [...] nie jest traktowany na równi z działkami zlokalizowanymi w sąsiedztwie oraz w obrębie jeziora P. i sprawia, że sposób zagospodarowania działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie różni się bez uzasadnienia. 4) Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie wskazała przesłanek, jakimi się kierowała nie uwzględniając wniosku skarżącego o umożliwienie budowy siedliska rolniczego na działce nr [...]. Skarżący zaznacza, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość budowy siedliska rolniczego na działce [...], a zapisy projektu nowego planu taką budowę uniemożliwiają. 5) Objęcie nadzorem archeologicznym wszelkich prac ziemnych (inwestycyjno-budowlanych) w strefach kanału oznaczonych symbolem "A", "A1", "B" i "K". Tak szeroki zakres nadzoru archeologicznego nie znajduje podstaw prawnych w szczególności nie wynika z decyzji nr [...] z dnia [...].02.1979 r. o wpisaniu Kanału A. do rejestru zabytków. Na rozprawie w dniu 25.09.2003 r. skarżący podniósł nadto zarzut nierównego traktowania skarżącego wobec innych właścicieli działek graniczących z działką skarżącego, w szczególności gdy chodzi o dopuszczalność zabudowy na tych działkach. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego zawarte w skardze i podniesione na rozprawie w dniu 25.09.2003 r. organ gminy wniósł o oddalenie skargi, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów w sposób następujący: 1. Wytyczenie granic obszaru ścisłej ochrony rezerwatowej "A" w ramach ochrony konserwatorskiej (co uniemożliwia realizację budowy siedliska rolniczego we wskazanym terenie "EFGH" na działce nr [...]) jest skutkiem decyzji Wojewody S. z dnia [...] lutego 1979 r., która wpisała do rejestru zabytków Kanał A. z zespołem budowli i urządzeń ...wraz z przyległym do kanału terenem (do 200 m w terenie zalesionym i do 1000 m w terenie otwartym). Działka nr [...] w miejscowości P. przylega do jeziora P., będącego elementem kanału, a więc i działka nr [...] wpisana jest do rejestru zabytków. 2. Na podstawie porównania obowiązującego i projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego granica strefy ochronnej jeziora P. przesuwa się o ok. 100 m na niekorzyść skarżącego. Jednakże i w dotychczasowym planie skarżący nie mógł wznosić jakichkolwiek obiektów kubaturowych w obszarze "EFGH", co potwierdził prawomocny wyrok NSA z 7.05.2003 r. (sygn. akt SA/Bk 1305/02). Tak więc nie ma znaczenia czy granica ta jest w odległości ok. 115 m (stary plan), czy też w odległości 215 m (nowy plan). 3. Gdy chodzi o możliwość zabudowy na działce skarżącego różnica w zapisach obowiązującego i projektowanego planu polega na pozbawieniu możliwości realizacji nowych siedlisk rolniczych. Organ gminy wskazał jednocześnie, iż skarżący jest właścicielem działki o powierzchni poniżej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie P., która wynosi 2,41 ha. 4. Na działce sąsiedniej nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny w oparciu o pozwolenie budowlane z [...].05.1995 r., oddany do użytku [...].05.2001 r. Projekt planu uwzględnia ten fakt zaliczając działkę nr [...] do terenów 2MR – Tereny istniejących siedlisk rolniczych. W konkluzji swego stanowiska organ gminy uważa, iż skarga jest bezzasadna i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej uchwały, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Wskazać należy przede wszystkim na dominującą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w tezie, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i, w granicach przysługujących gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym nie można radzie gminy skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy (vide wyrok NSA z dnia 24.07.2001 r. w spr. IV SA 260/01; z dnia 31.08.1998 r. w sprawie IV SA 695/98), Palestra 1999 Nr 3 – 4, str. 218; wyrok z dnia 20.04.1998 r. w sprawie IV SA 2234/97 niepubl.). Różnica stanowisk pomiędzy skarżącym – właścicielem działki nr [...], a sprawującą władztwo planistyczne radą gminy polega na tym, iż skarżący życzy dopuszczenia zabudowy siedliskowej w odległości nie większej niż 100 m od linii brzegowej jeziora P., zaś rada gminy przewiduje w projekcie planu zabudowę jednorodzinną (wraz z budynkami gospodarczymi) bezpośrednio przy drodze. Na znajdującej się w aktach sądowych (k.63) kopii mapy zasadniczej teren budowy proponowanej przez skarżącego oznaczony jest literami EFGH, natomiast teren budowy proponowanej przez władze gminy oznaczono literami ABCD. W świetle przedstawionego materiału sprawy projektowanych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących działki skarżącego nie można uznać za nadużycie władztwa planistycznego ze strony władz gminy. Gdy chodzi o kwestię odległości zabudowy od linii brzegowej życzenie skarżącego przekreślają wymogi rozporządzenia Nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998 r. (Dz.U. Woj. Suw. Nr 36, poz. 194) oraz decyzja Wojewody S. z dnia [...] lutego 1979 r. w sprawie wpisania Kanału A. dobra kultury do rejestru zabytków wraz z przyległym do Kanału terenem do 200 m w terenie zalesionym i do 1000 m w terenie otwartym na odcinku ok. 80 km z zaznaczeniem strefy ochrony konserwatorskiej. Dodać należy, iż staranie skarżącego o zabudowę na działce nr [...] (na obszarze oznaczonym symbolem EFGH) spotkały się z odmową już pod rządami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 7.05.2003 r. SA/Bk 1305/02) a zatem w kwestii projektowanych, dopuszczalnych granic zabudowy od linii brzegowej jeziora trudno mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącego. Zarzut skarżącego co do schodkowego przebiegu linii granicy strefy ochronnej, przez co obszar działki nr [...] nie jest traktowany na równi z obszarami działek wokół jeziora P., jest o tyle bezzasadny, iż przebieg tej linii musi być zróżnicowany ze względu na potrzeby zróżnicowania warunków terenowych, a nadto linia ta przebiega identycznie na działkach [...] i [...], a na działce nr [...] linia granicy strefy ochronnej ustalona jest znacznie dalej niż na działce [...] (Kopia mapy zasadniczej k.63). Eliminacja możliwości zabudowy siedliskowej znajduje swoje uzasadnienie mając na uwadze turystyczno-letniskowy charakter terenów wokół jeziora P. Nadto należy przypomnieć, iż zgodnie z zasadami gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu województwa suwalskiego (ustalonymi rozporządzeniami nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 15.06.1998 r.) na obszarach chronionego krajobrazu zakazuje się: 1) tworzenia nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior, 2) realizacji nowych budynków inwentarskich w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów wód (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Dodać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia strefa ochronna wokół jezior obejmująca pas przybrzeżny o szerokości 100 m ma charakter minimalny i obowiązuje do czasu ustalenia szerokości stref w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które te strefy mogą oczywiście poszerzyć. Treść przytoczonego rozporządzenia, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego nr 36, poz. 194, wskazuje na kierunek działań ochronnych i skarżący nabywając swoją działkę w dniu 3.11.2000 r. winien liczyć się z możliwością zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. W dacie nabycia działki obowiązywała już uchwała nr XV/108/2000 Rady Gminy z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania Gminy P., gdzie w § 1 ust. 2 zapisano wyraźnie, iż ustala się dominujące przeznaczenie tego terenu na potrzeby mieszkaniowe z dopuszczeniem funkcji usługowej, rekreacyjnej (w tym zabudowa letniskowa). W konsekwencji pozbawienie możliwości zabudowy siedliskowej na terenach w pobliżu jeziora nie może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Zapis o terenie budownictwa siedliskowego na działce nr [...] stanowi po prostu inwentaryzację obecnego stanu rzeczy i nie może stanowić podstawy do zarzutu o nierównoprawnym traktowaniu skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skargi co do ogólnikowego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów skarżącego stwierdzić należy, iż z wyjątkiem uzasadnienia pkt 3 uzasadnienie spełnia wymogi określone przepisem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielić należy pogląd skargi, iż odesłanie w pkt 3 do treści uchwały jest równoznaczne z brakiem uzasadnienia tego punktu zarzutu skarżącego. Jednakże to uchybienie proceduralne nie może być uznane za mające wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może podważyć legalności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego w związku z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271).