SA/Bk 810/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie NSA Stanisław Prutis, Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., nakazał A. C. wykonanie do dnia 30 listopada 2001r. w ogrodzeniu posesji położonej w S. przy ul. B. [...] (działka o numerze geodezyjnym [...]) prac polegających na: • obniżeniu wykonanego ogrodzenia do wysokości nie większej niż 2,20 metra w każdej części ogrodzenia, zgodnie ze zgłoszeniem inwestora, • wykonaniu ażurów (otworów) w części ogrodzenia przyległej do drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego od strony południowo-wschodniej w taki sposób, aby łączna powierzchnia prześwitów (otworów) licząc od wysokości 0,60 m od poziomu terenu wynosiła co najmniej 25 % powierzchni ogrodzenia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym (decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2001r. nr [...]). Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z dnia 12.11.2002r. w sprawie SA/Bk 1898/01. W ocenie organu w wyznaczonym na wykonanie robót terminie inwestor nie dokonał nałożonych powyższą decyzja obowiązków i organ nadzoru budowlanego dwukrotnie wystosował upomnienie pod groźbą postępowania egzekucyjnego. A. C. domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...].03.2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. nakazał z urzędu A. C. dokonanie rozbiórki ogrodzenia od strony południowo-zachodniej i południowo-wschodniej (od strony dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego) i od strony północnej (odcinek ogrodzenia pomiędzy budynkiem usługowym a dojazdem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego) zlokalizowanego na działce położonej w S. przy ulicy B. [...], w terminie do dnia 30.06.2003r. Wyłożył treść powołanego przepisu art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, podkreślając ustawowy nakaz rozbiórki w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. domagał się jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 22.04.2003r.) podnosił nieważność decyzji (ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym) i domagał się zawieszenia postępowania do wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego. Podniósł konflikt osobisty między nim, a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z dnia [...].05.2003r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Podkreślił fakt niewykonania przez odwołującego się obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z dnia [...].11.2001r., co rodziło skutek przewidziany w art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Zauważył, że inwestor miał bardzo dużo czasu na wykonanie obowiązków, co zignorował. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł A. C. Domagał się jej uchylenia oraz zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania innej sprawy przez sąd administracyjny (skarga na odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego). Skarżący zarzucił: 1) nieważność postępowania administracyjnego wobec naruszenia art. 24 kpa twierdząc, że wydający decyzję był świadkiem w sprawie karnej o utrudnianie przez skarżącego kontroli organu nadzoru budowlanego, zatem podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy niniejszej tak, jak i pozostali pracownicy organu I instancji; 2) przeprowadzenie przedmiotowego postępowania bez udziału skarżącego (bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz powiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa o jego zakończeniu) z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 kpa, 3) pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do decyzji nakazującej wykonanie czynności (z dnia 8.11.2001r.) "bez zapowiedzi zagrożenia". Odpowiadając na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postulował jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Podkreślił, że inwestor przed wydaniem nakazu rozbiórki miał 1,5 roku czasu by wykonać nałożone obowiązki doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Co do zarzutów procesowych to podał, że "zostały wyjaśnione w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek p. A. C. i zakończonym decyzją tutejszego organu z dnia [...].07.2003r." W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu, powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Co do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania zawartego w skardze, to podlegał on oddaleniu wobec braku wpływu rozstrzygnięcia NSA w Warszawie na legalność zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Sąd bada stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, a więc w sprawie niniejszej stan na dzień [...].05.2003r. Późniejsze orzeczenie sądu administracyjnego na wydane później postanowienie GINB w W., po rozpatrzeniu zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Wniosek zaś o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego, zawarty w piśmie z dnia 12.03.2004r. (w związku z wszczęciem obecnie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 154 i 155 kpa) podlegał oddaleniu na podstawie art. 56 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. Przepis ten stanowiłby podstawę zawieszenia postępowania przed sądem, gdyby skarga została wniesiona po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej do sądu decyzji. W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym wszczęte zostało w dniu [...].03.2004r. podczas, gdy postępowanie sądowe zostało wcześniej wszczęte i nie zachodziły przesłanki z powołanego art. 56 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani z innego przepisu. Same zarzuty skargi pozostają częściowo uzasadnione. Nie da się obalić zarzutu naruszenia uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa). Skarżący, tak jak dowodzi – nie był powiadomiony ani o wszczęciu postępowania z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego (w aktach brak dowodu wszczęcia tego postępowania prowadzonego z urzędu) nie uczestniczył w żadnych czynnościach (brak protokołów i dowodów, by takowe były przeprowadzane), a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie został powiadomiony w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień i ewentualnych wniosków. Organ I instancji zapowiadał stronie wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a bez zapowiedzi w toku tamtych czynności wydał decyzję o nakazaniu rozbiórki. Tych naruszeń nie wyeliminowano także w postępowaniu odwoławczym. Zarzut, iż skarżący otrzymał samą "gołą" decyzję pozostaje zasadny. Organy nadzoru budowlanego faktycznie wydały decyzję z urzędu bez wszczęcia postępowania w przedmiocie objętym decyzją. Co więcej, decyzję wydano w trakcie czynności postępowania egzekucyjnego, mającego zmusić inwestora do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...].09.2001r. Nie zauważono, że wcześniejszy, pierwszy etap postępowania w przedmiotowej samowoli budowlanej, został zakończony ostateczną decyzją z dnia [...].11.2001r., nakazującą A. C. doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami w sposób określony decyzją. Skarga na tę decyzję została oddalona w sprawie SA/Bk 1898/01. Od zakończenia tamtego etapu postępowania legalizacyjnego upłynął okres 2 lat. W sytuacji niewykonania nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego winien był wszcząć z urzędu postępowanie z art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.). Winien był, zgodnie z art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu tego postępowania zawiadomić strony. Stwierdzić fakt niewykonania przez inwestora obowiązków powinien podczas czynności oględzin, o których także miał obowiązek powiadomić strony (art. 79 § 1 kpa). Po zebraniu materiału dowodowego miał obowiązek poinformować strony w trybie art. 10 § 1 kpa, umożliwiając im zapoznanie się z aktami i złożenie wyjaśnień. Tych wszystkich czynności zaniechano wydając decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia w postępowaniu, którego faktycznie nie wszczęto z urzędu, ani na wniosek. Decyzja organu I instancji była pierwszą (i ostatnią czynnością w sprawie). Organ II instancji nie dokonał czynności naprawczych uchybień procesowych postępowania, popełnionych w I instancji, także ograniczając się wyłącznie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Trzeba dodać, że decyzje zostały wydane w sytuacji, gdy fakt niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków w przedmiocie doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodności z przepisami, z akt sprawy nie wynika. Nie ma żadnych materiałów dowodowych na okoliczność zachowania się inwestora po wydaniu decyzji, nakazującej mu wykonanie czynności. Zatem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły też z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, co Sąd stwierdza z urzędu. Powyżej wskazane uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkowały uchyleniem decyzji. Natomiast sam tok rozumowania organów administracyjnych był prawidłowy. Jeśli inwestor nie wykonał obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami – zachodziła podstawa do nakazania rozbiórki Jednakże tenże organ winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie. Przede wszystkim powinien stwierdzić fakt niewykonania obowiązków zmierzających do legalności samowoli budowlanej – w sprawie niniejszej obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...].09.2001r. Czynnością pozwalającą zrealizować ten obowiązek były oględziny przeprowadzone z udziałem stron. Protokół tychże oględzin stanowiłby dowód sytuacji faktycznej. Tego dowodu (ani żadnego innego, np. notatki służbowej) w aktach postępowania administracyjnego nie sposób się doszukać. Dopiero po takich ustaleniach i przy realizacji zasad postępowania administracyjnego mogła być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Zauważyć należy, że zbędne było kierowanie do inwestora upomnień z zagrożeniem postępowania egzekucyjnego, bowiem ustawowy skutek niewykonania obowiązków przewidywał art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący wprost, że w sytuacji niewykonania w terminie obowiązków orzeka się rozbiórkę obiektu budowlanego poddanego wcześniej legalizacji. Taki stan prawny obowiązywał w dacie orzekania zaskarżoną decyzją. Także po nowelizacji prawa budowlanego ustawą z dnia 27.03.2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 718), mimo minimalnej zmiany brzmienia przepisu, pozostał skutek w postaci nakazania rozbiórki (obecnie art. 51 ust. 4 ustawy). Badając legalność zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę także na inne nieprawidłowości procesowe. Mianowicie postanowieniem z dnia [...].05.2003r. organ odwoławczy odmówił zawieszenia postępowania, pouczając skarżącego o prawie wniesienia zażalenia, z której to możliwości ten skorzystał. Mimo braku ostatecznego charakteru postanowienia – w dniu [...].05.br. została wydana merytoryczna decyzja. Zarzut pośpiechu w tym przypadku pozostaje uzasadniony – przed ostatecznym załatwieniem wniosku strony w przedmiocie zawieszenia postępowania organ nie powinien orzekać merytorycznie. Na dzień dzisiejszy problem ten przestał wszakże istnieć wobec załatwienia zażalenia przez GINB w W. postanowieniem z dnia [...].07.2003r. Wniesienie skargi do NSA na powyższe postanowienie nie zmieniło ostatecznego charakteru załatwienia wniosku w przedmiocie zawieszenia. Również należy zwrócić uwagę na podniesione w odwołaniu okoliczności, dotyczące relacji personalnych pomiędzy skarżącym, a organem I instancji. Należało wyjaśnić, czy skarżący nie traktował treści swego pisma procesowego w tej części, jako wniosku o wyłączenie lub zarzut orzeczenia przez organ podlegający wyłączeniu z mocy ustawy. W skardze taki zarzut został wprost postawiony. O ile strona składa wniosek o wyłączenie organu, to powinien być on załatwiony w formie postanowienia. Powyższe okoliczności skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi pozostają bezzasadne. Do ogrodzeń budowlanych, jako urządzeń budowlanych, które w określonych sytuacjach mogą być też samodzielnym obiektem budowlanym, mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazującej inwestorowi dokonanie czynności doprowadzających obiekt budowlany do zgodności z przepisami, nie kończy legalizacji samowoli budowlanej, gdy inwestor nie wykona nakazanych czynności w określonym terminie. Nakaz rozbiórki w przypadku niewykonania czynności byłby dopuszczalny z mocy jednoznacznego brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek niniejszego wyroku, po zawiadomieniu stron o wszczęciu z urzędu postępowania, należy dokonać ustaleń co do wykonania w terminie nałożonych obowiązków. Czynności należy przeprowadzić z zachowaniem wymogów procedury powyżej wyłożonych. Stosując przepisy prawa materialnego będzie miał na uwadze organ nadzoru regulację przepisów przejściowych, zawartą w art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Przed podjęciem czynności w sprawie wyjaśni, czy skarżący składa wniosek o wyłączenie organu lub pracowników – zobowiązując go do sprecyzowania swego stanowiska. O ile wniosek o wyłączenie będzie zgłoszony – należy go załatwić w formie postanowienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) orzeczono, jak wyżej. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające..., powołane powyżej.