SA/Bk 849/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi C.R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej C.R. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,- Decyzją z [...] kwietnia 2003 r. Starosta Powiatu w S., powołując się na art. 136 ust. 3, 137, 142, 216 i 9 "a" ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił skarżącej C.R. zwrotu części nieruchomości położonej w S. przy ul. S., a wywłaszczonej od ojca skarżącej S.U., obecnie wchodzącej w skład działek o numerach geodezyjnych [...]/34 i [...]/35. Organ ustalił, że ojca skarżącej wywłaszczono aktem notarialnym z [...] grudnia 1975 r. z nieruchomości oznaczonych wówczas numerami geodezyjnymi [...]/5 i [...]/1 o łącznej powierzchni 1,7532 ha. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem działek pod budowę szpitala w S. Cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości, gdyż budynek szpitala został wybudowany wraz z zapleczem i towarzyszącą mu infrastrukturą. Zagospodarowanie terenu wokół budynku szpitala mieści się w pojęciu koniecznej infrastruktury szpitala. Istniejący na działce [...]/35 magazyn stanowiący część zaplecza z budowy szpitala, zapewnia możliwość użytkowania wybudowanego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Z powyższego wynika, że nie występuje warunek zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne jej wykorzystywanie, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ma też znaczenie obecne przeznaczenie dziełek przewidziane planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji C.R. podniosła, iż jej pełnomocnik zaznajamiając się z aktami sprawy w dniu [...] kwietnia 2003 r., stwierdził brak decyzji z [...] lipca 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu przeznaczonego pod szpital, dołączonej do aktu notarialnego umowy sprzedaży działek. Brak tych dokumentów utrudnia ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia. Nadto skonfrontowanie graficznego załącznika decyzji lokalizacyjnej ze stanem na gruncie, wskazuje iż bądź nie istnieje część obiektów przewidzianych załącznikiem graficznym, bądź część wzniesiona została mimo, że załącznik graficzny ich nie przewidywał. Odwołująca się podkreśliła, że w świetle art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia oraz powołała się na wyrok NSA z 28 listopada 2000 r. (sygn. I SA 1650/99) stwierdzający dopuszczalność zwrotu nieruchomości wprawdzie w sytuacji zrealizowania inwestycji, ale jej innego – niż wynikający z celu wywłaszczenia – wykorzystywania. To podnosząc zaakcentowała, że działki, których zwrotu się domaga, szpital przekazał starostwu jako zbędne szpitalowi, oraz że działki te figurują w dokumentacji urzędu jako przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Dodała, że nie była informowana na bieżąco o zmianie przeznaczenia działek i ich zbędności dla szpitala oraz nawiązując do wyroku NSA z 22 czerwca 2001 r. (sygn. I SA 241/00) podniosła, iż użycie nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać ją za zbędną. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy naruszając art. 7 kpa i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia był niewątpliwy. Była nim budowa szpitala. Z akt sprawy wynika również, że szpital pobudowano. Stanowi on aktualnie mienie Powiatu S. i funkcjonujący Szpital Powiatowy w S. A zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z odwołania popartego załączonymi fotografiami wynika wprawdzie, że nieco inaczej zagospodarowano działki wywłaszczone od S.U. lokalizując na nich obiekty, które nie były przewidziane planem realizacyjnym. Nie jest to jednak wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. W nadal aktualnej uchwale Sądu Najwyższego – składu siedmiu sędziów – z 27 stycznia 1988 r. uznano, iż zmianę celu wywłaszczenia należy odróżnić od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu wywłaszczenia Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Inaczej mówiąc nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W sprawie niniejszej – wbrew twierdzeniu odwołującej się – nie nastąpiła zmiana zasadniczego celu wywłaszczenia, a zrealizowanie tego celu nakazuje stwierdzić, że nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze wywiedzionej do NSA C.R. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podkreśliła, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż rozpatrywał wniosek o zwrot nieruchomości według stanu na dzień jego złożenia tj. datę [...] marca 2000 r. Tymczasem samo uprawnienie skarżącej do jednoosobowego ubiegania się o zwrot nieruchomości powstało dopiero z momentem przyznania jej przez sąd cywilny (w następstwie działu spadku po S.U.) wierzytelności polegającej na prawie ubiegania się o zwrot tej nieruchomości tj. z dniem [...] października 2002 r. W okresie od marca 2000 r. do października 2002 r. zmienił się stan faktyczny i prawny, gdyż szpital przekazał starostwu przedmiotowe grunty jako zbędne szpitalowi. Do tej okoliczności organ I instancji się nie ustosunkował, a nadto nawet nie powiadomił spadkobierców S.U. o przejęciu od szpitala gruntów stanowiących przedmiot postępowania. Stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego na datę wydawania decyzji nie brał pod uwagę także organ II instancji, czym naruszył istotę postępowania odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że starostwo nie określiło zamierzeń co do celu i sposobu wykorzystania spornych gruntów. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem organ odmawiając zwrotu na rzecz skarżącej spornej nieruchomości pominął rozważenie kwestii jej zbędności dla celu wywłaszczenia w aspekcie rzeczywistego wykorzystania przejętych gruntów oraz ich faktycznego przekazania przez szpital powiatowi jako nieruchomości zbytecznej dla funkcjonowania szpitala, na realizację którego nieruchomość tę wywłaszczono. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 w/w ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). W odniesieniu do normy prawnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, a w odniesieniu do normy prawnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 2 – obok stanu rzeczywistego nieruchomości - istotny jest także fakt utraty mocy obowiązującej wymienionych w przepisie decyzji związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości zawsze jest wyznaczany stanem jej zagospodarowania osiągniętym i istniejącym na niej w momencie orzekania o zwrocie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie jednolity jest też pogląd, iż cel wywłaszczenia, wynikający z decyzji o wywłaszczeniu czy – jak w tym przypadku – z aktu notarialnego przejęcia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, musi być interpretowany bardzo ściśle. Wszelkie interpretowanie celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadziłoby do naruszenia zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Odnosząc te ogólne uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy następujące fakty. Poza sporem jest, że od poprzednika prawnego skarżącej wywłaszczono łącznie 17 532 m2 (tworzące wówczas działki Nr [...]/5 i [...]/1) z przeznaczeniem pod budowę szpitala w S. Nie ulega też wątpliwości, że część tych gruntów, dziś oznaczona numerami geodezyjnymi jako działki [...]/34 i [...]/35 o łącznej powierzchni 8 952 m2, została przekazana przez dotychczasowego zarządcę – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. – właścicielowi tj. Powiatowi S. jako grunty zbyteczne dla funkcjonowania szpitala (dowód: protokół zdawczo-odbiorczy spisany [...] października 2002 r. – k. 42-42 akt sądowych). Z protokołu przekazania wynika, iż działka Nr [...]/34 jest do dziś niezabudowana, natomiast na działce Nr [...]/35 usytuowany jest blaszany budynek magazynowy oraz cztery garaże – blaszaki, niezwiązane trwale z gruntem, jak podał na rozprawie przedstawiciel powiatu. Z powyższych obiektów jedynie budynek magazynu pełnił w przeszłości przez określony czas służebną rolę dla wznoszonego szpitala, stanowiąc zaplecze budowy. Nie wyjaśniono natomiast czy okres późniejszego wykorzystywania magazynu jako chlewni miał jakiś związek z funkcjonującym szpitalem. Garaże – blaszaki usytuowane zostały na działce [...]/35 przez pracujących w szpitalu lekarzy przy braku umowy podpisanej ze szpitalem zarządzającym nieruchomością. Przyjmując jednak nawet czasowe wykorzystywanie spornych gruntów dla potrzeb powstającego czy urządzonego potem szpitala, fakt ostatecznego uznania ich za zbyteczne szpitalowi, dowodzi iż nie są to nieruchomości niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia. Na spornych gruntach nie urządzono bowiem trwałej infrastruktury, bez której inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać dziś planowanych funkcji. Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przed sądem potwierdziło nadto prawdziwość wypowiedzi skarżącej, że doszło do zwrotu na rzecz innej osoby wywłaszczonej na ten sam cel nieruchomości. Z nadesłanej przez organ kserokopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1992 r. Nr [...] wynika mianowicie, iż następcom prawnym M. i A.Ż. zwrócono działki Nr [...]/10 i [...]/12, wywłaszczone aktem notarialnym z [...] listopada 1975 r. też z przeznaczeniem pod zagospodarowanie budynku szpitala powiatowego. Do powyższej kwestii organ się nie ustosunkował, a może ona stanowić dowód nierównego traktowania podmiotów, które znalazły się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Reasumując Sąd uznał, iż na działkach o obecnych numerach geodezyjnych [...]/34 i [...]/35, stanowiących część gruntów wywłaszczonych od poprzednika prawnego skarżącej pod budowę szpitala w S., nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sam organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż na wywłaszczonych od S.U. gruntach zlokalizowano obiekty, które nie były przewidziane planem realizacyjnym szpitala. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem organu, iż istniejąca na jednej z dziełek zabudowa (magazyn – blaszak i cztery garaże – blaszaki ) świadczy jedynie o modyfikacji celu wywłaszczenia. Gdyby tak było, szpital nie przekazywałby powiatowi zabudowanej działki jako całkowicie zbytecznej dla funkcjonowania szpitala. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo i dlatego orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz na wniosek skarżącej o zwrocie przez organ na jej rzecz poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).