I SA/Bd 1014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty uzdrowiskowej 1) oddala skargę, 2) zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na rzecz radcy prawnego M. B. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący złożył wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty uzdrowiskowej wynikającej z decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...]. określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty uzdrowiskowej za pobyt w Sanatorium Uzdrowiskowym "[...]" w I. w okresie od dnia [...]. do dnia [...]. w łącznej kwocie [...]zł. Uzasadniając wniosek podniósł, że ma chorą żonę, która znajduje się w domu opieki. Wnioskodawca ponosi koszty z tym związane w kwocie [...]zł miesięcznie oraz dodatkowo koszty leków i dojazdów. Skarżący wskazał, że otrzymuje [...] zł emerytury, natomiast żona [...] zł i gdyby nie pomoc córki i syna, nie byłby w stanie ponieść tych kosztów. Zaznaczył, że jest kombatantem z drugą grupą inwalidzką, a pobyt w sanatorium był związany z jego rekonwalescencją. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta I. odmówił umorzenia przedmiotowej zaległości. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie opłaty uzdrowiskowej wskazując na naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017r., poz. 201 ze zm.), dalej: "O.p." z uwagi na nieprzyznanie ulgi w sytuacji, gdy strona nie posiada środków na uiszczenie opłaty uzdrowiskowej, co potwierdził zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jednocześnie, zdaniem strony, organ naruszył art. 121 i art. 124 O.p. ponieważ niedostatecznie wyjaśniono przesłanki, na jakich oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący powołał się na trudną sytuację finansową podkreślając, że ponoszone wydatki przekraczają uzyskiwane przez niego wpływy. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie opłata uzdrowiskowa wynikająca z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016r. poz. 716 ze zm.), dalej: "u.p.o.l." dotyczy pobytu skarżącego w Sanatorium Uzdrowiskowym "[...]" w I. w okresie od dnia [...]. do dnia [...]. i wynosi łącznie [...] zł należności głównej. Stawka [...] zł za każdą rozpoczętą dobę ustalona została uchwałą Rady Miejskiej I. z dnia [...]. znak: [...]. Bez znaczenia przy tym pozostaje komercyjny (odpłatny), czy też refundowany charakter pobytu w sanatorium. Omawiając przesłanki umorzenia należności organ wskazał, że decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości oznacza, że stwierdzenie istnienia przesłanek w postaci "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" jest wyłącznie warunkiem wstępnym, ponieważ organ podatkowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający umorzenie. W tym zakresie organ stwierdził, że biorąc pod uwagę sytuację majątkową, osobistą i zdrowotną skarżącego nie dopatrzono się jej wyjątkowości, tym bardziej, że wskazywana jako zdarzenie wyjątkowe - trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie przesądza automatycznie o obowiązku przyznania ulgi we wnioskowanym zakresie. Jako niezasadne Kolegium uznało oczekiwanie strony, że organ pierwszej instancji przedłoży interes indywidualny ponad interes publiczny, który wymaga od gminy m.in. dokonywania poboru opłaty uzdrowiskowej stanowiącej jej dochód, przeznaczany na realizację zadań własnych. W konsekwencji, nie można utożsamiać ważnego interesu podatnika z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący przypisał sobie ponoszenie wydatków, w których w ogóle lub przynajmniej w części nie partycypuje. W tym zakresie Kolegium podało, że z informacji zebranych przez organ pierwszej instancji wynika, iż umowa zawarta na świadczenie całodobowej opieki wobec żony skarżącego została zawarta z inną osobą (córką), co pozwala na stwierdzenie, że skarżący nie jest osobą obciążoną obowiązkiem realizowania tej umowy i wiążącymi się z tym ewentualnymi roszczeniami pieniężnymi. Jednocześnie, konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie oraz na opłaty bieżące to powszechne elementy codziennej egzystencji. Nie można zatem uznać ich za czynniki wyjątkowe. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odniósł się wszechstronnie do sytuacji majątkowej i materialnej strony, w toku postępowania wskazując zarówno na dochody, jak i zobowiązania podatnika. Decyzja organu pierwszej instancji ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i została podjęta w sposób racjonalny. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu organ zaznaczył, że nie można z instytucji ulgi czynić środka stosowanego powszechnie i w tym zakresie jej przyznanie należy traktować jako odstępstwo od zasady sprawiedliwości społecznej. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 67a § 1 pkt 3 O.p. poprzez przyjęcie, że nie ziściły się przesłanki do umorzenia zobowiązania podatkowego przyjęte w tym przepisie, albowiem nie można uznać, że problemy natury finansowej są czynnikiem na tyle wyjątkowym żeby przyznać ulgę oraz brak jest podstaw do uznania, że interes indywidualny należy przedkładać ponad interes publiczny w sytuacji, gdy przesłanka "ważnego interesu podatnika" nie odnosi się tylko do sytuacji wyjątkowych, nadzwyczajnych, losowych, lecz obejmuje swą treścią także normalną sytuację ekonomiczną, a w toku postępowania przed organem jednoznacznie ustalono, że stałe miesięczne wydatki skarżącego przekraczają dochody gospodarstwa domowego skarżącego, co skutkuje obowiązkiem korzystania przez stronę z pomocy finansowej jego dzieci; - art. 121 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości w opłacie uzdrowiskowej w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący nie jest w stanie uregulować zaległości bez pomocy finansowej rodziny; - art. 187 § 1 O.p. poprzez nie rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności, że skarżący partycypuje w kosztach utrzymania chorej żony, co w sposób istotny wpływa na jego sytuację finansową uniemożliwiającą uregulowanie zaległości; - art. 191 O.p. poprzez przyjęcie, że skarżący nie partycypuje w kosztach utrzymania żony z uwagi na fakt, iż to córka jest stroną umowy o świadczenie całodobowej opieki, podczas gdy oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ podatkowy winien dokonać na podstawie całego materiału dowodowego a z twierdzeń skarżącego wprost wynika, że to on partycypuje w kosztach utrzymania żony, w tym kosztach związanych z wykonywaniem umowy o świadczenie całodobowej opieki nad żoną. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zapłata przedmiotowej zaległości spowoduje konieczność korzystania przez niego z pomocy finansowej rodziny. Zaznaczył, że nie jest w stanie bez pomocy dzieci zaspokoić własnych potrzeb materialnych. Biorąc pod uwagę wiek, osiągane dochody, wydatki jakie ponosi, ciężką chorą żonę, w której utrzymaniu i opiece partycypuje, skarżący podniósł, że kwota [...]zł stanowi dla niego znaczy wydatek. Zaznaczył, że w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Wskazał, że stosownie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego: suma dochodów podatnika wraz z dochodami małżonki wynosi [...] zł netto, natomiast suma stałych miesięcznych wydatków wynosi [...] zł. Końcowo skarżący zaznaczył, że córka posiada pełnomocnictwo do załatwiania spraw związanych z chorobą żony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...]., a spór koncentruje się wokół rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił umorzenia opłaty uzdrowiskowej za pobyt Skarżącego w Sanatorium Uzdrowiskowym "[...]" w I.. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1a u.p.o.l. za pobyt osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach zdrowotnych, turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach, którym nadano status uzdrowiska na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, rada gminy może wprowadzić opłatę uzdrowiskową, uiszczaną za każdą rozpoczętą dobę pobytu. W przedmiotowej sprawie należna opłata dotyczy pobytu Skarżącego w sanatorium za okres od dnia [...]. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...]zł należności głównej. Stawka [...] zł za każdą rozpoczętą dobę ustalona została uchwałą Rady Miejskiej I. z dnia [...] r. znak: [...]. Zgodnie natomiast z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 O.p. Organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg winien rozważyć, czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. W przytoczonej regulacji art. 67a § 1 pkt 3 O.p. przewidziane zostały dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową – "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Użyty spójnik "lub" wskazuje przy tym na to, że wystarczy spełnienie tylko jednej z nich. Instytucja umorzenia zaległości podatkowej (w tym przypadku należności z tytułu opłat) ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. (ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie. Treść przywołanego przepisu wyznacza zatem niejako dwie fazy postępowania. W pierwszej, organ obowiązany jest dokonać ustalenia czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. W przypadku natomiast uznania, że spełniona została jedna bądź obie z tych przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Art. 67a § 1 O.p. nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co nie świadczy jednak, że dysponuje w tym zakresie całkowitą dowolnością. Stwierdzenie przez organ braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany (wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 493/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Brak przesłanek oznacza wobec tego konieczność wydania decyzji o odmowie zastosowania ulgi. W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 671/11, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10, dostępne w CBOSA). Z drugiej strony zauważa się, że przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organy, prawidłowo zrozumiały i wyłożyły treść art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Przeprowadzone postępowanie, zgromadzony materiał dowodowy oraz jego ocena doprowadziły organy do przekonania, że w sprawie mamy do czynienia z ważnym interesem strony, brak jest natomiast przesłanki interesu publicznego. W konsekwencji, w związku z przyjęciem zaistnienia przesłanki ważnego interesu podatnika organ wyjaśnił dlaczego działając w ramach uznania administracyjnego odmówiono Skarżącemu umorzenia należności. W treści art. 67a § 1 O.p. ustawodawca posłużył się zwrotami nieostrymi "ważny interes strony" oraz "interes publiczny" pozostawiając organom dookreślenie ich treści w toku konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu organ prawidłowo, nie przekraczając ustawowo zakreślonych ram, ustalił zaistnienie takich przesłanek w tej sprawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim dokonać wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12, CBOSA) Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05, CBOSA). Jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika , że aktualnie źródłem dochodów Skarżącego jest emerytura w kwocie [...]zł oraz emerytura żony w kwocie [...]zł co daje razem dochody na poziomie [...] zł (netto). Stałe miesięczne wydatki zostały natomiast określone przez Stronę na kwotę ok. [...] zł w tym : prąd – [...] zł, gaz ok. [...] zł, koszty eksploatacyjne utrzymania nieruchomości – [...] zł, koszty pobytu małżonki w domu opieki- [...] zł wydatki na pieluchomajtki ok. [...] zł. Organ pierwszej instancji odnosząc się do powyższych kwot wskazał, że jak wynika z dołączonej do akt umowy z Domem Opieki w B. D. zawarła ją W. M. – córka Skarżącego i to ona zobowiązała się do pokrywania kosztów pobytu matki w domu opieki. Analizując sytuację materialną Strony organ podniósł również , że skarżący dwukrotnie przedłużał pobyt w sanatorium o 5 i 3 dni ponosząc pełną odpłatność za ten okres ([...] zł) a także uiszczając opłatę uzdrowiskową w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutów skargi w szczególności naruszenia art. 187 § 1 i art. 191 O.p. podkreślić należy, że skarżący przesyłając dokumenty dotyczące jego sytuacji materialnej nie dołączył wypełnionego druku wyjaśnień o stanie majątkowym pomimo dwukrotnego wezwania ze strony organu (k-33 34 akt admin.) Natomiast organ mając na uwadze obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego wystąpił do MOPS we W. o udzielenie informacji w przedmiocie korzystania przez stronę ze świadczeń z pomocy społecznej oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jak wynika z pism MOPS (k-30,31 akt admin.) podjęte próby sporządzenia takiego wywiadu okazały się bezskuteczne. W świetle powyższego organ miał prawo przyjąć ustalenia , które znajdują oparcie w dokumentach zebranych w sprawie Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące trybu oraz istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności publicznych, stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ administracyjny sprostał powyższym wymaganiom. Trafnie organ zauważył, że zakres uznania administracyjnego nie jest uprawnieniem nieograniczonym. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność organu przy rozstrzyganiu spraw dotyczących udzielanie ulg. Przede wszystkim nie jest oparte o kryterium uznania ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 67a § 1 pkt 3. W tym miejscu podkreślić należy, na co zwrócił uwagę organ, że ulga stanowi nadzwyczajny środek prawny. Umorzenie należności oznacza bowiem całkowitą rezygnację wierzyciela z wierzytelności publicznoprawnej. Reasumując w ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób opisany w art. 145 § 1 p.p.s.a. Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury, zgromadziły i w sposób wyczerpujący oceniły cały zebrany materiał dowodowy dochodząc do uzasadnionego przekonania, że w sprawie wystąpiła przesłanka ważnego interesu z art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Odmowa zastosowania ulgi w ramach uznania administracyjnego znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że organy poddały ocenie aktualną sytuację osobistą, zdrowotną i finansową Skarżącego, uznając, że jest on w stanie udźwignąć zapłatę należności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.