I SA/Bd 120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za niezasadne oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w B.. Odpis tytułu wykonawczego został zobowiązanej doręczony w dniu [...] W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego zobowiązanej. Strona pismem z dnia [...] wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że obowiązek objęty egzekucją administracyjną nie istnieje, wskazała na błąd co do osoby zobowiązanej oraz niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej ze względu na jej przedwczesność. Jednocześnie wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i "wstrzymanie wykonania obowiązku" do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając zarzuty zobowiązana powołała się na przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności na uregulowania art. 37 i 37a tej ustawy dotyczące dochodzenia należności z tytułu nieuiszczonych opłat za używanie lokalu mieszkalnego oraz opróżnienia lokalu przez osoby zajmujące go bez tytułu prawnego. Organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela - Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Wierzyciel postanowieniem z [...] oddalił wniesione zarzuty. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W następstwie uwzględnienia ostatecznego stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z [...] uznał zarzuty za niezasadne. Strona złożyła na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zaprezentowała argumentację tożsamą z przedstawioną w piśmie z dnia 03 lipca 2008r. Rozpatrując złożone zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu przytoczył treść podniesionych zarzutów, tj. nieistnienie obowiązku objętego egzekucją administracyjną oraz błąd, co do osoby zobowiązanej, Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że organ egzekucyjny rozpatrując powyższe zarzuty, zobligowany był uwzględnić stanowisko wierzyciela tj. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Jednocześnie podkreślono, iż wierzyciel zajmuje stanowisko w przedmiocie złożonych zarzutów w formie zaskarżalnego postanowienia, co otwiera drogę instancyjną do merytorycznej oceny ewentualnych spornych kwestii występujących pomiędzy wierzycielem i zobowiązanym. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie złożonych zarzutów jest przy tym właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia. Organ egzekucyjny nie może być organem odwoławczym w stosunku do rozstrzygnięć wierzyciela, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą, w myśl której organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podniesiono, iż podobne ograniczenia dotyczą Dyrektora Izby Skarbowej, jako organu nadzoru nad egzekucją administracyjną. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy sprawujące nadzór są jednocześnie: 1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne; 2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. Z przepisu tego wynika, iż organ nadzoru ma prawo kontrolować przestrzeganie przez wierzycieli przepisów ustawy w toku postępowania egzekucyjnego. Nie jest natomiast możliwe, aby w tym trybie organ nadzoru ingerował w treść stanowiska wierzyciela wydanego zgodnie z art. 34 § 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej spowodowanej jej przedwczesnością organ przywołując treść art. 37 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, iż należności Wojskowej Agencji Mieszkaniowej objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym mogą być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej z mocy prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika obowiązek wydania przed wystawieniem tytułu wykonawczego zaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegające na uznaniu, iż egzekucja należności czynszowych za lokal znajdujący się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej następuje bez konieczności wydawania zaskarżalnej decyzji administracyjnej określającej wysokość ewentualnej zaległości czynszowych kwotowo, gdzie w drodze odwołania można kwestionować wysokość owej zaległości, pomimo ogólnego określenia obowiązku zapłaty czynszu, który dopiero w drodze decyzji może ulec konkretyzacji i przekształcić się w obowiązek indywidualny i konkretny. Jednocześnie skarżąca wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w brzmieniu: "Czy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, rozumiany w ten sposób, że dopuszcza on wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej należności czynszowych bez konieczności ich kwotowego określenia w zaskarżalnym akcie administracyjnym bezpośrednio na podstawie tytułu wykonawczego, który daje Wojskowej Agencji Mieszkaniowej całkowitą dowolność w kształtowaniu kwoty zadłużenia bez możliwości jej zakwestionowania przez zobowiązanego i jakikolwiek inny organ, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji, jako, iż podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa, zezwala na arbitralność i dowolność przymusowego ściągania zobowiązań bez możliwości ich zakwestionowania, pozbawia prawa do środka odwoławczego i do rozpatrzenia sprawy przez sąd oraz udziela Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nieuzasadnionego uprzywilejowania i nadmiernej ochrony jej interesów w stosunku do innych właścicieli lokali, a więc nie chroni w równym stopniu prawa własności w stosunku do innych obywateli i podmiotów?" W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przyjmując wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, przyjętą przez Dyrektora Izby Skarbowej zobowiązany nie miałby w ogóle możliwości żadnym środkiem prawnym kwestionować wysokość zobowiązania. Jej zdaniem taki pogląd organu budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia: - art. 45 ust. 1 Konstytucji albowiem pozbawia prawa do skutecznego środka odwoławczego i prawa do sądu w zakresie kwestionowania wysokości zobowiązania, - art. 64 ust. 1 Konstytucji, gdyż w sposób nieuzasadniony w demokratycznym państwie prawnym stawia Wojskową Agencję Mieszkaniową na pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych właścicieli lokali, którzy nie mają takich instrumentów prawnych i muszą liczyć się z koniecznością sądowego wykazywania wysokości zadłużenia najemcy, - art. 2 Konstytucji, albowiem nie stwarza gwarancji określenia wysokości zadłużenia jasno, precyzyjnie, rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym i naraża obywatela na konieczność znoszenia egzekucji należności, której wysokości on nie zna i nie może się spodziewać, gdyż zależy ona od uznania organu państwowego. Zdaniem skarżącej wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązku pieniężnego wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa jest dopuszczalne jedynie wyłącznie w przypadku jasnego i konkretnego kwotowego określenia tego obowiązku w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wskazała, iż art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wskazuje kwotowo, konkretnie i indywidualnie wartości zobowiązania, ani nawet sposobu jego wyliczenia, a zatem nie należy on do grona przepisów, w których określony obowiązek może podlegać egzekucji bezpośrednio. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyla postanowienie, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w sprawie pomiędzy stronami była kwestia czy organ egzekucyjny miał podstawę prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnej wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego dla obowiązku powstałego z mocy prawa. Dla rozstrzygnięcia o zasadności zarzutów w tym zakresie niezbędna jest ponowna analiza przepisów. Nie ma sporu w sprawie, że należność pieniężna dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wierzyciela, Wojskową Agencję Mieszkaniową, stanowi opłatę za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego położonego w Inowrocławiu przy ul. K. na podstawie decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] Za uiszczanie takich opłat (obowiązek ich zapłaty wynika z art. 36 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ) odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby stale zamieszkujące w tym lokalu, zgodnie z postanowieniami art. 37 ust 2 powołanej ustawy. Zasadniczy problem dotyczy kwestii, w jakim trybie wierzyciel ma dochodzić powyższych należności, jeżeli zobowiązany do uiszczania opłat za używanie lokalu nie wywiązuje się z tego obowiązku. Z art. 37 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że opłaty za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę prawną do zajmowania lokalu mieszkalnego, nieuiszczone w ustalonym terminie płatności, podlegają wraz z odsetkami, przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wskazują, by organ zarządzający lokalami mieszkalnymi podlegającymi tej ustawie był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości czy też określenia zaległości we wskazanych opłatach. Wysokość opłat wynika z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 12 stycznia 2005r w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich, na co wskazywał organ. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: ustawa pea), egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei z treści art. 2 § 1 pkt 3 ustawy pea wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają należności inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Z art. 16 ust 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że Agencja wykonuje powierzone jej przez Ministra Obrony Narodowej zadania zlecone w zakresie gospodarki mieszkaniowej. Ta kompetencja wierzyciela w sprawie oznacza, że wykonuje on zadania mieszczące się w zakresie administracji rządowej. Z tego tytułu, w realizacji obowiązku przewidzianego w art. 36 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, agencja ma uprawnienie do pobierania opłat za używanie lokalu od osób zajmujących taki lokal na podstawie decyzji administracyjnej. Z tymi unormowaniami korespondują postanowienia art. 19 § 7 ustawy pea przyznające dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej status organu egzekucyjnego uprawnionego do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę oraz świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego albo z ubezpieczenia społecznego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich związanych z zajmowaniem lokali mieszkalnych, będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Powyższe regulacje, jak również brak przepisu, który nakazywałby dla obowiązku objętego tytułem wykonawczym w sprawie wydawać decyzję administracyjną, skutkują wnioskiem, że obowiązek w tym zakresie powstaje z mocy prawa. Chybiony jest zarzut skarżącej, że pozbawiona jest ona obrony swych praw i możliwości wykazania braku obowiązku po jej stronie. Jak słusznie wskazał to organ taką możliwość stwarza art. 35a ustawy pea, zgodnie z którym jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Egzekucja może być więc prowadzona o tyle, o ile istnieje należność określona w tytule wykonawczym; orzeczenie sądowe stwierdzające, że taki obowiązek nie istnieje (bądź istnieje w niższej wysokości) czyni kontynuację egzekucji w dotychczasowym zakresie niedopuszczalną. Na taką możliwość obrony przed niezasadną egzekucją wskazywał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2003r w sprawie K 35/01. We wskazanym wyroku, jak również w wyroku z dnia 2 czerwca 1999r w sprawie K 34/98 Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie obowiązków użytkowników kwater takich jak skarżąca, dostrzegając odmienność ich sytuacji prawnej względem najemców. Zróżnicowanie to legło u podstaw uznania za niekonstytucyjne regulacji zawartych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP tylko w odniesieniu do tej ostatniej kategorii podmiotów. W wyroku z 14 lipca 2003r Trybunał Konstytucyjny przeanalizował także kwestię zajmowania kwatery jako stosunku administracyjnoprawnego i płynące z tego konsekwencje dla egzekwowania obowiązków z tym związanych. Trybunał podkreślił, że przyznanie kwatery wojskowej na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pozostaje nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego osób zajmujących te kwatery; stwarza żołnierzom i ich rodzinom niezbędne warunki zamieszkania w miejscu służby żołnierza. Konsekwencją charakteru administracyjnoprawnego będącego podstawą zajmowania lokalu, jest konieczność istnienia szczególnego trybu, w jakim następuje ściągnięcie nie uiszczonych w terminie należności z tytułu zajmowania kwatery Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w obu powołanych wyrokach legło u podstaw oddalenia przez Sąd wniosku skarżącej o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP unormowań będących podstawą prawną rozstrzygnięć organów w sprawie. Powyższe wywody odnoszą się do zarzutu skargi dotyczącego dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy pea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na tej podstawie brak np. decyzji (przy konieczności jej wydania), z której wynikałby obowiązek egzekwowany tytułem wykonawczym musiałby zostać dostrzeżony przez organ egzekucyjny z urzędu jako negatywna przesłanka dla przystąpienia do egzekucji. Odnosząc się do zawartej w skardze polemiki na okoliczność istnienia obowiązku i jego zakresu, należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie jest oceną możliwości uwzględnienia zarzutów, co do których wypowiada się wierzyciel a stanowisko przez niego wyrażone w zaskarżalnym postanowieniu jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wynika to z art. 34 § 1 ustawy pea i skutkuje brakiem możliwości samodzielnej oceny przez organ egzekucyjny kwestii objętych zarzutami. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.