I SA/Bd 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania renty strukturalnej oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...]r. o przyznaniu renty strukturalnej B. C. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W tabeli B wniosku - "Oświadczenie o posiadanych i zadeklarowanych do przekazania/przekazanych działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" zadeklarowała do przekazania na powiększenie dwóch gospodarstw rolnych dwie działki ewidencyjne nr: 152 i 74/3, obręb P., gmina W. Jako osobę przejmującą działkę nr 152 o powierzchni 4,17 ha wskazała Pawła K. miała gospodarstwo rolne T. B. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., w wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 109 poz. 750 ze zm.) wydał w dniu 1 sierpnia 2008r. postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej z zaznaczeniem, że wnioskodawczyni w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia winna przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej. W dniu [...]r. skarżąca przedłożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. dwie umowy sprzedaży z ustanowieniem hipoteki z dnia [...]r. - zawarte w formie aktów notarialnych - z T. i V. B. (Rep. A Nr [...]) oraz z P.i E. K. (Rep. A Nr [...]) Z treści przedmiotowych aktów wynika, iż B. C. sprzedała małżeństwu B. nieruchomość rolną (działkę 74/3) o powierzchni 5,9850 ha w tym 0,03 ha nieużytków, a małżeństwu K. nieruchomość rolną (działkę 152) o powierzchni 4,17 ha. Po zweryfikowaniu przedłożonych w toku postępowania dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...]r. decyzję o przyznaniu renty strukturalnej B. C. Miesięczna pomoc finansowa z tytułu renty strukturalnej została ustalona w łącznej kwocie 953,44 zł, finansowanej w 75 % z Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w kwocie 715,83 zł i 25 % z Budżetu Państwa w kwocie 238,61 zł. Na wysokość renty strukturalnej składała się podstawowa wysokość renty strukturalnej 150 % najniższej emerytury ogłoszonej przez Prezesa ZUS. Organ I instancji nie zwiększył przyznanej stronie renty strukturalnej o 15 % najniższej emerytury z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha, osobie w wieku poniżej 40 lat, gdyż uznał, że przewidziany w § 12 ust. 5 rozporządzenia warunek nie został spełniony. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w części dotyczącej niepowiększenia przyznanej renty strukturalnej o 15 % kwoty najniższej emerytury. W ocenie skarżącej spełnia ona warunki niezbędne do przyznania jej 15 % zwiększenia, gdyż osoby, którym przekazała grunty są w wieku poniżej 40 lat, a łączna powierzchnia użytków rolnych przekazanego gospodarstwa jest większa niż 10 ha. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ II instancji uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...]r. o przyznaniu renty strukturalnej w części odmawiającej przyznania zwiększenia z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha, osobie w wieku poniżej 40 lat, została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na § 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 15 % kwoty najniższej emerytury w przypadku przekazania osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha. Odwołanie się do § 6 ust. 1 pkt 2 oznacza, iż możliwe jest zwiększenie renty strukturalnej zarówno w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na jednego następcę (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. a), jak również w sytuacji przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) pod warunkiem, że przejmujący gospodarstwo nie przekroczył 40 roku życia. W ocenie organu z analizy powyższych przepisów wynika, że wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 15% kwoty najniższej emerytury w sytuacji łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. przekazanie gospodarstwa rolnego musi nastąpić osobie w wieku poniżej 40 lat, a łączna powierzchnia użytków rolnych musi być większa niż 10 ha. Zdaniem organu w niniejszej sprawie B. C. przekazała T. B. 5,9550 ha użytków rolnych, które wraz z posiadanym wcześniej gospodarstwem rolnym utworzyło 35,5560 ha, zaś P. K. 4,17 ha, które wraz z wcześniej posiadanym gospodarstwem utworzyło 11,9724 ha. Skarżąca przekazała zatem gospodarstwo rolne - na powiększenie dwóm producentom rolnym w wieku poniżej 40 lat, jednakże żadnemu z nich nie przekazała łącznej powierzchni użytków rolnych przekraczającej 10 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wąbrzeźnie nie mógł zwiększyć przyznanej stronie renty strukturalnej o zwiększenie, o którym mowa w § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Na decyzję organu II instancji B. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W ocenie skarżącej spełnia ona warunki niezbędne do przyznania jej 15% zwiększenia renty, gdyż osoby, którym przekazała grunty są w wieku poniżej 40 lat, a łączna powierzchnia użytków rolnych przekazanego gospodarstwa jest większa niż 10 ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zatem do rozstrzygnięcia pozostało, czy organ prawidłowo odczytał przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 109, poz.750 ze zm.), tzn. czy po to by otrzymać rentę strukturalną powiększoną o 15 % należy przekazać ponad 10 ha użytków rolnych jednej osobie, czy, tak jak zrobiła to skarżąca, kilku osobom, ale żadna z nich nie otrzymała ponad 10 ha. Otóż, stosownie do tego przepisu, wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 15 % kwoty najniższej emerytury w przypadku przekazania osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha. Rozpoczynając rozważania od wykładni językowej tego przepisu należy stwierdzić, że jest on jednozdaniowy, samodzielnie regulujący kwestię powiększenia renty o 15 %, a odesłanie do § 6 ust. 1 pkt 2) cyt. rozporządzenia, mimo, że bezpośrednio postawione po wyrażeniu "gospodarstwa rolnego", dotyczy rodzajów przekazania, gdyż tego właśnie dotyczy ten przepis. Nie są to kwestie sporne. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 2) lit. a) i b) cyt. rozp., warunek przekazania gospodarstwa rolnego, (...), uważa się za spełniony, jeżeli przekazanie nastąpiło przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz jednego następcy, przy czym powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przekazywanego na rzecz następcy, z wyjątkiem zstępnego, nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z tym że w województwie, w którym średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie jest wyższa niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju, minimalna powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przekazywanych na rzecz następcy nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju, albo na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przy czym powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w województwie, w którym jest położona największa część przekazywanych użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z tym że w województwie, w którym średnia powierzchnia gruntów rolnych jest wyższa niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju, powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu nie może być mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w kraju. Zatem § 12 ust. 5 cyt. rozp. dopuszcza możliwość spełnienia wymaganych warunków w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego również na powiększenie kilku gospodarstw rolnych. Jednakże w ocenie WSA nie oznacza to, że wystarczy by zbyto więcej niż 10 ha, a nie jest ważnym jakie wielkości wpłyną do nabywców. Jakkolwiek brzmienie przepisu może budzić w tym względzie wątpliwości, znany jest nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, gdzie w wyroku z 21 października 2008r., II SA/Łd 524/08, gdzie wskazując na tego typu niejasności w sformułowaniu, powołując się na wykładnię tłumaczenia nieprecyzyjności w zapisie na korzyść uprawnionego, Sąd uznał prawo do powiększonej renty strukturalnej, mimo, że żadna z osób nabywających nie uzyskała więcej niż 10 ha użytków rolnych; to jednak taki pogląd jest sprzeczny z wynikami wykładni systemowej i celowościowej. Czytając ustęp 5. w obrębie całego § 12, WSA stwierdził, że stosownie do § 12 ust. 1cyt. rozp., wysokość renty strukturalnej stanowi 150 % kwoty najniższej emerytury. W ust. 2, 3 i 4 określono przypadki, kiedy to wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 100% kwoty najniższej emerytury. Kończący paragraf, ustęp 6. dotyczy kwestii zmian wysokości renty w odniesieniu do waloryzacji kwot. To oznacza, że w § 12 ustawodawca zajął się wysokością świadczenia i uregulował to w ten sposób, że jako zasadę przyjął wysokość renty określonej w ustępie 1., i tak też skarżącą uprawniono. W dalszej swej treści to uprawnienie rozszerzono, uzależniając od spełnienia dodatkowych warunków. Charakter przesłanek przyjętych w ustępie 5., w ocenie WSA, wskazuje na to, że ustawodawca chciał, z jednej strony zmobilizować zbywców do tego, by gospodarstwo przypadło osobie młodej, z drugiej - miało określony areał. W tym miejscu waloru nabiera wykładnia celowościowa tego przepisu, czyli odczytanie go zgodne z celem, jaki założył sobie normodawca. Wykładnia ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku środków unijnych, gdyż pomoc ta jest nastawiona na osiągnięcie konkretnych dążeń. Niewątpliwie sporne 15% jest gratyfikacją ściśle określonych zachowań. Otóż rozporządzenie mające zastosowanie w sprawie zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 1 pkt 1) i 2) tej ustawy, określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia i warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: a) w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą", b) na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. W art. 5 ust. 1 pkt 6) lit. a) tej ustawy zapisano, że program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów. Przechodząc na grunt rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), czytamy, że w art. 4 zatytułowanym "cele" określono, iż wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji (ust. 1 lit. a); cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV (ust. 2). Jedną z osi opisano w art. 20 lit. b) ppkt v), i tak "Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez ulepszanie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa. Z kolei wsparcie, o którym mowa w art. 20 lit. b) ppkt v), może obejmować w szczególności operacje związane z dostępem do gruntów rolnych i leśnych, scalaniem (podkr. WSA) i poprawą gruntów, dostawami energii i gospodarką wodną (art. 30). Zatem jednym z celów jakie chce zrealizować polski normodawca jest dążenie do scalania czyli zespalania użytków rolnych, a nie ich rozdrabniania. Czyli chodzi o to, by jak najwięcej użytków trafiło do jak najmniejszej liczby gospodarzy. W takim wypadku WSA nie miał wątpliwości, że prawidłowe odczytanie § 12 ust. 5 jest takie, że bonus w postaci dodatkowych 15% kwoty renty strukturalnej należy się zbywcy, który przekaże więcej niż 10 ha użytków jednej osobie (w wieku poniżej 40 lat). Bezspornie taki warunek przez skarżącą nie został spełniony. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą, kwestii oddalenia zbytych działek, Sąd uznał, że, mając na względzie wcześniej poczynione rozważania, mogłoby mieć to znaczenie tylko w przypadku, gdyby ustawodawca wyraźnie odstąpił od spełnienia wymaganych warunków w takiej sytuacji. Przyjęcie przez organ jako istotnej tej kwestii, przy braku stosownych zapisów, oznaczałoby niedozwolone prawotwórstwo. Mówiąc inaczej, organ nie mógł uwzględnić tej okoliczności faktycznej w swych rozważaniach, gdyż nie miał do tego podstawy prawnej. Dodatkowo można wskazać na błędne odczytanie przez skarżącą treści postanowienia z dnia 1 sierpnia 2008r., o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Nie można bowiem nie dostrzec, że wydane na podstawie § 19 ust. 4 cyt. rozporządzenia dotyczy spełnienia warunków określonych w § 4 pkt 1-4 i § 11 oraz tego czy jest się właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 lub § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika. Stosownie do § 4 cyt. rozp., rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w okresie ostatnich 10 lat podlegał przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym"; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną: a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, b) nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; 4) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z § 11, renta strukturalna nie przysługuje, jeżeli w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego wchodzą użytki rolne przejęte w trybie określonym w przepisach o rentach strukturalnych w rolnictwie, przepisach o pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich albo w trybie niniejszego rozporządzenia, chyba że rolnik prowadził działalność rolniczą na tych użytkach co najmniej przez 5 lat. Zatem nie ma tu mowy o warunku z art. 12 ust. 5. Co więcej nawet brak pouczenia o możliwości zwiększenia renty strukturalnej z badanego przepisu w ramach obowiązków organu wynikających z zasad ogólnych kpa, nie mógłby prowadzić do odstąpienia od wymogów wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008r., II GSK 461/08). Zatem mając powyższe na względzie oraz stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.