I SA/Bd 162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] kwietnia 2020 r. K. S. (dalej także Skarżący) zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, Zakład, organ) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za wskazany miesiąc. Uzasadniając swoją decyzję Zakład wskazał, że powodem odmowy zwolnienia był brak przesłanych dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. Nie zgadzając się z tą decyzją Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 397/21 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a". Sąd podkreślił, że to organ powinien czuwać na tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków, aby udzielić stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie wezwał też strony do złożenia wymaganych dokumentów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w porę poinformować stronę o fakcie, że bez złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych jej wniosek nie zostanie pozytywnie rozpatrzony. P. z dnia [...] stycznia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Skarżącego o zebraniu dowodów i materiałów w toczącym się postępowaniu i zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, m.in. art. 31zo ust. 2 i 4, art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" oraz art. 47 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s." i wskazał, że na podstawie ponownej analizy akt sprawy ustalono, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od [...] lutego 2005 r. określaną jako działalność agentów ubezpieczeniowych określoną przeważającym kodem PKD 66.22.Z. Zdaniem organu, prowadząc działalność gospodarczą od tak długiego czasu Skarżący powinien mieć świadomość, jako płatnik składek, o konieczności składania deklaracji rozliczeniowych i Zakład nie ma obowiązku informowania o takiej konieczności. Organ podkreślił, że istniała możliwość weryfikacji przez Skarżącego czy wszystkie wymagane dokumenty do rozpatrzenia pozytywnie przez Zakład wniosku zostały przez Skarżącego złożone lub uzyskać informację o odmowie zwolnienia z opłacania składek, czy chociażby uzyskać informację na jaki etapie jest rozpatrywany przez Zakład wniosek wykorzystując do tego wszelkie możliwe środki kontaktu czy to elektronicznego, czy telefonicznego. Organ zauważył, że informacje na temat wspomnianego wniosku oraz wymaganych dokumentów Skarżący mógł uzyskać osobiście - w dowolnej placówce ZUS, które od dnia 4 maja 2020 r. zostały otwarte dla klientów lub telefonicznie - poprzez Centrum Obsługi Telefonicznej ZUS dostępnej w dni robocze (pn.-pt.) w godzinach 7.00-15.00. Organ zauważył, że do telefonicznej obsługi klientów w Zakładzie utworzono Centrum Obsługi Telefonicznej (COT). Poza ogólną linią o numerze 22 560 16 00, od kwietnia 2020 r. Zakład uruchomił dwie dodatkowe linie telefoniczne w ramach COT dedykowane do obsługi ulg związanych z epidemią dla przedsiębiorców: 22 290 87 02 oraz 22 290 87 03. Pracownicy COT mają możliwość uwierzytelnienia osoby, z którą rozmawiają i udzielenia pełnej informacji o stanie jej konta rozliczeniowego. Z pracownikami COT można także kontaktować się przez pocztę elektroniczną pod adresem: [email protected]. Kolejnym sposobem wiarygodnego kontaktu płatników z ZUS jest Platforma Usług Elektronicznych (PUE). Organ stwierdził, że gdyby Skarżący skorzystał z jednej z ww. możliwości, wówczas poinformowano by go o braku złożonych przez niego deklaracji rozliczeniowych, które miał obowiązek złożyć i mógłby je złożyć z zachowaniem ustawowego terminu. Zakład ustalił, że Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. Deklarację o uzyskanym dochodzie, na podstawie którego można wyliczyć właściwą podstawę wymiaru składek złożył dopiero [...] lipca 2020 r., czyli po terminie wskazanym w ustawie tj. [...] czerwca 2020 r. W skardze do tut. Sądu Skarżący wyjaśnił, że pandemia koronawirusa zablokowała go psychicznie. Podniósł, że niekorzystne skutki wynikłe z pandemii okazały się niekorzystne tylko dla niego, ponieważ ZUS ominął prawo nie udzielając mu w porę szczegółowych wyjaśnień i wskazówek, od jakich okoliczności zależy pozytywne dla rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinien złożyć, aby nie ponieść szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący podkreślił, że ma żal do ZUS. Gdyby bowiem otrzymał pisemną informację z ZUS przed 30 czerwca 2020 r. (w rozsądnym terminie) takiej treści, jaką przysłano mu dopiero decyzją z datą [...] lipca 2020 r., jego wniosek o zwolnienie z opłacania składek miałby szansę powodzenia, uzupełniłby co trzeba. Niestety ZUS z urzędu we właściwym terminie nie udzielił mu wyczerpującego wyjaśnienia jakich dokumentów brak, aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie. Skarżący wskazał, że w postępowaniu występował sam bez profesjonalnego pełnomocnika ani innego fachowego wsparcia mając przeświadczenie o tym, że organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i poprowadzi to postępowanie wnikliwie i szybko w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Niestety tak się nie stało. Zdaniem Strony, to ZUS przyczynił się do jej przegranej w tej sprawie w tak nowej dla wszystkich rzeczywistości pandemicznej, to ZUS w toku postępowania nie poinformował w porę o brakach merytorycznych/formalnych, to ZUS ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku, nie dając szansy na wyjaśnienie sytuacji i przedstawienie wymaganej dokumentacji przed upływem ustawowego czasu. Skarżący podniósł, że ZUS nie wezwał go do uzupełnienia dokumentów, nie podjął żadnych starań w tym zakresie i nie czuwał nad tym, aby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący zauważył, że dodzwonienie się na infolinię w celu uzyskania potrzebnych informacji nie było takie łatwe. W ocenie Strony, stanowisko ZUS jest dla niej krzywdzące, naraża ją na stres i pogłębia depresję. W związku z powyższym Skarżący wniósł o ponowne pozytywne rozpatrzenie jego skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2022 r. (k. 33 akt sądowych). Wcześniej Skarżący został także poinformowany o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r., z tego powodu, że nie przesłał on dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zakład utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku wniesionej skargi, tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 397/21 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazując na naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa organ zobowiązany jest do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. Powyższe naruszyło również art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle tej regulacji organ podatkowy orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż jest nimi związany. Związanie to oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowej decyzji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. Zakład przedstawił uregulowana ujęte w art. 47 ust. 1 i 2a u.s.u.s. kwestie terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek w zakresie składania deklaracji rozliczeniowych oraz imiennych raportów miesięcznych. Wskazał jednocześnie na okoliczność, że Skarżący prowadząc działalność gospodarczą od 2005 r. powinien mieć świadomość konieczności składania deklaracji rozliczeniowych i Zakład uznał, że nie ma obowiązku informowania go o takiej konieczności. Organ wskazał, że wymagane dokumenty rozliczeniowe Skarżący złożył dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. Tymczasem, zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Wobec nieprzedłożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych, do czego zdaniem ZUS był zobowiązany, brak było podstaw do zwolnienia Skarżącego z obowiązku opłacania składek. Zakład wprawdzie pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. zawiadomił Skarżącego, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o prawie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zgłaszania dowodów, przedstawiania wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia, jednakże nie stanowi to wypełnienia wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 397/21. Zakład zaniechał realizacji ciążącego na nim i przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. wymogu wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, na co zwrócił uwagę Sąd rozpoznając poprzednią skargę Skarżącego. Sąd podkreślił przy tym, że celem powyższego unormowania jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Sąd zauważył, że nieprzedłożenie przez Skarżącego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączyło jego prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło go prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 r. W konsekwencji zatem należy stwierdzić, że organ naruszył art. 79a § 1 k.p.a., a ponadto art. 153 p.p.s.a. Drugorzędne znaczenie ma tej sytuacji upływ terminu do złożenia dokumentów. Nawet jeśli strona w terminie do [...] czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może jej odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się uchybień, których nieodwracalne skutki nie powinny obciążać strony, zwłaszcza, gdy są one z powodu upływu terminu (30 czerwca 2020 r.) w istocie rzeczy nieodwracalne. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Należy ponadto zauważyć, że w czasie gdy organ wydał po ponownym rozpoznaniu sprawy, to jest w dniu 31 stycznia 2022 r., obowiązywał (od dnia 16 grudnia 2020 r.) przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Jednocześnie organ w tym zawiadomieniu wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19). Z akt sprawy nie wynika, aby ZUS w niniejszej sprawie skierował do Skarżącego, na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy COVID-19, stosowne zawiadomienie i wyznaczył termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych warunkujących prawo do zwolnienia z opłacania składek. Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. W związku z tym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia z opłacania składek ZUS (jakim było zdaniem tut. Sądu zniwelowanie gospodarczych i społecznych skutków epidemii) oraz trwający stan epidemii (zagrożenia epidemicznego), organ zastosuje procedurę przewidzianą art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. T. Wójcik J. Szulc L. Kleczkowski