I SA/Bd 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na czynność Starosty C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność czynności 2. określa, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Starosty C. na rzecz M. B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. M. B. wystąpiła do Starosty C. o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie 32 kart pojazdu w wysokości 13.600 zł. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł i stwierdził, że opłata ta nie powinna przekraczać kwoty 75 zł pokrywającej koszty druku i dystrybucji tej karty. W odpowiedzi na złożony wniosek, Starosta C. pismem z dnia [...] odmówił zwrotu pobranych opłat za wydanie 32 kart pojazdu. Organ wskazał, że opłata w wysokości 500 zł była pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Pismem z dnia 04 stycznia 2010 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie 32 kart pojazdu w wysokości 13.600 zł. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] Starosta C. stwierdził brak podstaw do zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku jednoznacznie utrzymał moc prawną przepisu, na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł, w związku z czym organ był uprawniony do stosowania obowiązujących przepisów rozporządzenia do czasu wydania nowych przepisów. Na czynność Starosty C. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 90, art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu opłat za wydanie 32 kart pojazdu pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skarżąca ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 i podniosła, że wskazany w tym wyroku przepis był niekonstytucyjny od samego początku obowiązywania. Odnosząc się do wymienionych przepisów prawa wspólnotowego, strona zarzuciła, że organ błędnie pominął te przepisy, do których zastosowania zobligowany był na mocy zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Powołując się na orzecznictwo ETS, skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy opłaty pobierane są przez organy państwowe wbrew prawu wspólnotowemu, to po stronie państwa istnieje obowiązek ich zwrotu, a po stronie jednostki, od której opłaty zostały pobrane, uprawnienie do otrzymania ich zwrotu. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Starosta C. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2010 r. strona podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tymże nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie słusznie rozstrzygnięcie nastąpiło w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Strona takie wezwanie wystosował w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (k. 3 akt administracyjnych). Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżącej, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 01 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty C. z dnia [...] dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. W momencie wydawania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie – Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska Starosty Chełmińskiego zawartego w odpowiedzi na skargę, że orzeczenie ETS oznaczać może jedynie usunięcie podstawy prawnej do pobierania opłaty w przeszłości, licząc od daty jego wydania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżącą powyżej 75 zł za jedną kartę pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem jest zobowiązany zwrócić stronie nienależnie uiszczone kwoty za wszystkie karty pojazdu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną czynność. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł, iż czynność ta nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. E. Kruppik – Świetlicka L. Kleczkowski M. Łent