I SA/Bd 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia długu celnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2002r. Naczelnik Urzędu Celnego w T., uznając zgłoszenie celne z dnia [...] grudnia 1999r. za nieprawidłowe w części dotyczącej długu celnego oraz zapisów w polach 22, 36, 42, 46, 47b, 47c, 47d, określił W. L. (skarżącemu) z tytułu importu samochodu osobowego marki "Audi A4" kwotę wynikającą z długu celnego w wysokości 12.784,50 zł oraz opłatę manipulacyjną dodatkową w wysokości 58 zł. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o umorzenie pozostających do zapłaty należności celnych wynikających z ww. decyzji, uzasadniając wniosek złym stanem zdrowia i brakiem wystarczających dochodów umożliwiających spłatę zaległości. Rozpatrując złożony wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. odmówił stronie umorzenia pozostałych do zapłaty należności celnych wynikających z decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia [...] października 2002r. w kwocie 9.949 zł. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, w której strona powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności oraz podniosła, że prokuratura umorzyła śledztwo toczące się w jej sprawie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2017r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ, powołując się na przepisy przejściowe dotyczące umarzania należności celnych powstałych przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej wyjaśnił, że wniosek strony z dnia [...] czerwca 2017r. podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 09 stycznia 1997r. Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802) i wydane na jego podstawie akty wykonawcze. Wskazał, że przypadki, w których organ celny umarza należności celne uregulowane zostały w przepisach art. 246 i art. 248 kodeksu celnego oraz § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2003 r. w sprawie zwrotu lub umarzania należności celnych (Dz. U. Nr 170, poz. 1653). Organ przywołał wskazane przepisy i odnosząc się do przesłanek zwrotu i umorzenia należności celnych wskazanych w art. 246 § 1 kodeksu celnego wyjaśnił, iż należności celne wymierzone w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia [...] października 2002r. wynikają z faktu zadeklarowania zaniżonej wartości towaru ujętego w zgłoszeniu celnym z dnia [...] grudnia 1999r. Przedmiotowa decyzja nie została uchylona i znajduje się nadal w obiegu prawnym. Wiąże ona stronę i organ celny. W konsekwencji nie ma podstaw by przyjąć, że należności celne w niej wymienione są nienależne. W przedmiotowej sprawie nie występują również przypadki określone w art. 229 § 3 kodeksu celnego, jak również upłynął trzyletni termin na złożenie wniosku o umorzenie należności (strona została powiadomiona o należnościach wynikających z decyzji w dniu [...] października 2002 r.). Wskazano ponadto, że przepisy art. 248 § 1 kodeksu celnego dotyczą przypadku, w którym towary objęte procedurą celną nie zostały przyjęte przez osobę wprowadzającą z uwagi na ich wadliwość lub niezgodność z warunkami kontraktu. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja wskazana w ww. przepisie, ponadto upłynął roczny termin na złożenie wniosku o umorzenie. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły także okoliczności wyszczególnione w § 2 wskazanego rozporządzenia w sprawie zwrotu lub umarzania należności celnych, ponadto również w tym przypadku przepisy prawa przewidywały roczny terminu na złożenie wniosku o umorzenie należności celnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że przepisy art. 246 § 1 i art. 248 § 1 kodeksu celnego oraz § 2 powyższego rozporządzenia, pozwalają na umorzenie należności celnych wyłącznie w przypadku występowania przesłanek o charakterze przedmiotowym, ściśle związanych z sytuacją faktyczną lub prawną importowanego towaru. Aspekty podmiotowe, uwzględniające sytuację zdrowotną i osobistą dłużnika nie zostały przez ustawodawcę wymienione jako przesłanki umorzenia długu celnego i dlatego nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o zasadności umorzenia należności celnych na podstawie ww. przepisów. W związku z powyższym okoliczności podnoszone przez stronę we wniosku z dnia [...] czerwca 2017r., powtórzone w postępowaniu odwoławczym, dotyczące problemów związanych ze stanem zdrowia i sytuacją finansową strony, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie organu bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje również informacja o umorzeniu postępowania prowadzonego przez prokuraturę. Organ wyjaśnił, że poszczególne organy rozstrzygają w toczących się przed nimi postępowaniach niezależnie, opierając się często na przesłankach innej natury, wynikających z zupełnie odmiennych stanów prawnych i dlatego decyzji jednego organu nie można przenosić wprost na decyzje innych. W złożonej do tut. Sądu skardze strona stwierdziła, że złożyła ją, ponieważ jej zdaniem od ponad 10 lat niesłusznie pobiera jej się ok. 300 zł miesięcznie z renty chorobowej, na której skarżący jest od ponad 20 lat. Skarżący dodał, że jego sytuacja chorobowa i bytowa znacznie się pogorszyła. Podniósł, że nie zgadza się z wynikiem dochodzenia prowadzonego przez belgijską administrację celną. Dodał, że polska prokuratura umorzyła wobec niego postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu umorzenia należności celnych w wysokości 9.949 zł wynikających z decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia [...] października 2002 r. Powyższą decyzją Naczelnik Urzędu Celnego uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. i uznał zgłoszenie celne z dnia [...] grudnia 1999 r. częściowo za nieprawidłowe oraz określił kwotę długu celnego w wysokości 12.784,50 zł oraz opłatę manipulacyjną dodatkową w kwocie 58 zł. Natomiast w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu nie może być kwestia prawidłowości dokonanego wymiaru długu celnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z punktem 14 tytułu 5 - Unia celna załącznika IV - Tom I załącznika nr 1 do Traktatu akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) zwrot i umorzenie należności celnych jest dokonywane na warunkach określonych w ustawodawstwie wspólnotowym, jednakże w przypadku gdy należności celne, których dotyczy wniosek o zwrot lub umorzenie, odnoszą się do długu celnego, który powstał przed dniem przystąpienia, zwrot i umorzenie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym państwie członkowskim, przez to państwo oraz na jego koszt. W wykonaniu powyższej regulacji polski ustawodawca postanowił, stosownie do art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623), że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Wniosek skarżącego z dnia 12 czerwca 2017 r. o umorzenie pozostających do zapłaty należności celnych dotyczy długu celnego powstałego przed przystąpieniem przez Polskę do Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 559/06 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż określone w art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne sformułowanie "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. stosowane będą obowiązujące przed akcesją zarówno przepisy materialne, jak i proceduralne. Pojęcie "sprawy dotyczące długu celnego" należy bowiem interpretować w taki sposób, że wskazany wyżej art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które dopiero zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje powyższy pogląd. Skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęcie zgłoszenia celnego, z którym należy łączyć datę powstania długu celnego, miało miejsce przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, to z przyczyn wyżej opisanych, znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) oraz aktów prawnych wydanych na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I GSK 1752/05, postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I GSK 2212/06, wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1584/06). W rezultacie przesłanki umorzenia należności celnych wynikają z przepisów zawartych w dziale V Kodeksu celnego – "Zwrot i umorzenie należności celnych". Zgodnie z art. 246 § 1 Kodeksu celnego (dalej: "k.c.") należności celne są umarzane, jeżeli w chwili zarejestrowania kwota należności nie była prawnie należna lub gdy kwota ta została zarejestrowana pomimo zaistnienia wypadków określonych w art. 229 § 3. Z kolei w myśl art. 248 § 1 k.c. umorzenie cła może nastąpić również po ustaleniu, że zarejestrowana kwota tych należności dotyczy towarów objętych procedurą celną i nieprzyjętych przez osobę wprowadzającą ze względu na to, iż w chwili, o której mowa w art. 69, towary były wadliwe lub niezgodne z warunkami kontraktu, w wyniku którego dokonano przywozu tych towarów. Możliwość umarzania należności celnych przewidują też, wydane na podstawie art. 252 k.c., przepisy (§ 2 i § 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2003 r. w sprawie zwrotu lub umarzania należności celnych. W świetle powyższych regulacji należy zgodzić się z organem, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności celnych. Nie można uznać, że należności celne określone decyzją z dnia [...] października 2002 r. są prawnie nienależne, bowiem decyzja ta nie została uchylona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie występuje także sytuacja, w której towary objęte procedurą celną nie zostały przyjęte przez osobę wprowadzającą, gdyż towary były wadliwe lub niezgodne z warunkami kontraktu. Nie wystąpiły także przypadki określone we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2003 r. Podnoszone we wniosku o umorzenie należności celnych i w skardze okoliczności związane z sytuacją zdrowotną i osobistą skarżącego nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ z powyższych regulacji wynika, że przesłanki warunkujące umorzenie zaległości celnych odnoszą się do sytuacji prawnej towaru, a więc mają charakter przedmiotowy. Zatem względy podmiotowe, w szczególności dotyczące trudnej sytuacji osobistej dłużnika, nie mogą spowodować uwzględnienia wniosku o umorzenie należności (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt 266/14). Ponadto trafnie także organ podkreślił, że upłynęły wynikające z powyższych przepisów terminy (1 roku lub 3 lat) na złożenie wniosku o umorzenie należności celnych. Mimo tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ został naruszony art. 2621 § 2 k.c., w myśl którego pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy odwołanie, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2521 k.c. organem właściwym do rozstrzygania w pierwszej instancji w sprawach uregulowanych przepisami dziale V k.c. – "Zwrot i umorzenie należności celnych" był dyrektor izby celnej, a obecnie dyrektor izby administracji skarbowej. Stosownie natomiast do 2621 § 1 k.c., w wypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej (obecnie dyrektora izby administracji skarbowej), z zastrzeżeniem art. 278 § 3, odwołanie od tej decyzji rozpatruje ten sam organ. Z powyższych regulacji wynika, że sprawa umorzenia należności celnych jest dwukrotnie rozpatrywana przez ten sam organ, tj. dyrektora izby administracji skarbowej, co powoduje, że pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy odwołanie, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu. Przepis art. 2621 § 2 k.c. wyraża zasadę bezstronności. Zasada ta stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych, prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Treść art. 2621 § 2 k.c. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik (funkcjonariusz celny), który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w środku zaskarżenia. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez zwrot "udział w wydaniu decyzji, której dotyczy odwołanie" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy zatem udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Powyższe stanowisko znajduje też uzasadnienie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 2621 § 2 k.c. poglądy wyrażone w uchwale znajdują również zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej potwierdził, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy - i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji - zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. widnieje podpis Zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej – I. N., oprócz tego (z boku) znajdują podpisy pracowników organu: V. S. oraz J. K.. Oprócz tego J. K. podpisała postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyznaczeniu stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że I. N. oraz J. K. brały udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia odwołania, w dniu [...] listopada 2017 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. została podpisana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej – A. R., natomiast z boku decyzji podpisała się m.in. J. K. oraz I. N.. Nadto J. K., po wniesieniu przez skarżącego odwołania, podpisała postanowienie z dnia [...] września 2017 r., w którym wezwano stronę do uzupełnienia braków odwołania, a także postanowienie z dnia [...] października 2017 r. o wyznaczeniu skarżącemu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniesionego odwołania brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. J. K. oraz I. N.. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 2621 § 2 k.c. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego odwołaniem. W konsekwencji uznać należy, że doszło do naruszenia art. 2621 § 2 k.c., dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1067/04; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt I SA/Op 97/07). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono, gdyż skarżący został zwolniony od wpisu od skargi.