I SA/Bd 176/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. N. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Burmistrz K. określił z urzędu dla J. N. (Dalej: Skarżąca) wysokość ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres jednego roku od domku letniskowego w wysokości [...] zł. uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że strona jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina K., nr ewidencyjny działki [...] Zdaniem organu budynek znajdujący się na tej nieruchomości ma charakter letniskowy, a tym samym jest przystosowany do sezonowego wypoczynku i rekreacji. Zaznaczono, że w myśl art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm. – dalej "u.c.p.g."), właściciele nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe są zobowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ ustalił, że przedmiotowa działka pozostaje zagospodarowana, zaś obowiązujące regulacje nie uzależniają obowiązku ponoszenia tej opłaty od osiągnięcia celu rekreacyjno-wypoczynkowego. Burmistrz powołał się na zeznania świadka, który wskazał, że strona sporadycznie przebywa na działce. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu po tym, gdy skarżąca nie złożyła w terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niezłożenie deklaracji strona uzasadniała brakiem powstawania odpadów na jej nieruchomości. Podała, że od kilku lat nie korzysta z działki, ponieważ nie ma ona przyłączenia do sieci wodociągowej. Organ skalkulował opłatę jako ryczałt biorąc pod uwagę selektywny sposób zbierania odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o nienaliczanie nałożonej na nią opłaty do momentu wybudowania przyłącza wodno-kanalizacyjnego, który umożliwiłby korzystanie z działki. Strona podała, że w chwili obecnej z działki nie korzysta, a tym samym nie powstają na niej odpady komunalne. Jako dowód przedłożyła rachunek za prąd wskazujący na brak jego zużycia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - gmina ma obowiązek objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, rada gminy może fakultatywnie postanowić, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz zmieniająca ją uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że obowiązek złożenia deklaracji wynika z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Podał, że podstawę faktyczną do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przedmiotowej sprawie stanowią regulacje art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., zgodnie z którymi w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W konsekwencji na właścicielach nieruchomości tego rodzaju ciąży obowiązek poniesienia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ryczałtową stawką określoną przez radę gminy w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, bez względu na ilość osób przebywających w różnym czasie na danej nieruchomości i faktyczny okres tego przebywania. Opłata za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo jest płatna raz w roku ryczałtem. W ocenie Kolegium nie zależy ona zatem, wbrew argumentacji strony od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, gdyż jest obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach tego rodzaju. Organ podał, że w aktualnym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pojęciom domku letniskowego i nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Opolu z 8 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Op 242/17), domki letniskowe służą tylko do celów związanych z wypoczynkiem, a nie do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych. SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji powziąwszy wątpliwość co do zgodności treści złożonej deklaracji ze stanem rzeczywistym przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu wydania decyzji z urzędu, działając zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6o u.c.p.g. Strona jest zobowiązana do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami jako daniny publicznej, wg stawek określonych w obowiązujących uchwałach Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że przywołane przez organ regulacje art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., nie dotyczy jej osoby, gdyż nie wykorzystuje ona swojej działki rolnej, na której stoi kamping z pomieszczeniem gospodarczym do celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Skarżąca wyjaśniła, że na kampingu ma pomieszczenie gospodarcze, w którym trzyma narzędzia, jak grabie, łopata, ect., które wykorzystuje 2-3 razy w roku, by zakopać działkę lub układa na kompostowniku zgniłe owoce bądź zbiera owoce do skrzynek, gdyż są tam 2 jabłonki, kilka drzew wiśni, 1 grusza oraz 2 śliwki. Tego wymaga od strony utrzymanie roli w odpowiedniej kondycji. Okolicznością potwierdzającą, że nie używa budynku gospodarczego z kampingiem do celów rekreacyjnych jest fakt, że nie ma zużycia prądu, na co przedstawia od kilku lat Burmistrzowi dowody. Jednocześnie strona podniosła, że od 5 lat pomimo wielkokrotnych próśb do Burmistrza o podłączenie do sieci wodociągowej, jej działka rolna nie ma wody, co wyklucza przebywanie na takiej działce, a co dopiero uprawianie jakiejkolwiek rekreacji. Co za tym idzie skarżąca nie wytwarza śmieci komunalnych. Wyjaśnia przy tym, że jej centrum życiowym jest I. i tam opłaca stosowną opłatę za wywóz śmieci. Strona podniosła, że nie wytwarza śmieci, nie korzysta, ani letniskowo, ani rekreacyjnie z działki rolnej w M. . Ponieważ jednak potrzebuje odpoczynku chociażby 1-2 razy do roku więc zmuszona była zainwestować pieniądze tam, gdzie można uprawiać rekreacje i są do tego stworzone warunki. W związku z powyższym skarżąca kupiła lokal rekreacyjno-wypoczynkowy w Gminie U. , z którego korzysta minimum 2 w roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność określenia J. N. ryczałtowej opłaty rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od [...] stycznia 2018 r. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona jednak prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zaskarżona decyzja jest drugą wydaną przez Kolegium w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylono bowiem decyzję Burmistrza K. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego umożliwiającego w sposób jednoznaczny przyjęcie, że spełniona została przesłanka wykorzystywania nieruchomości stosownie do treści art. 6j ust. 3b u.c.p.g. SKO w B. stwierdziło, że wobec okoliczności podnoszonych przez Skarżącą niezbędne jest dokonanie ich weryfikacji, przykładowo w drodze przesłuchania w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takich czynności organ I instancji jednak nie przeprowadził. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Stosownie do, stanowiącego rozwinięcie zasady przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz K. wprawdzie podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niemniej jednak w ocenie Sądu dopuścił kolejnych uchybień przepisów postępowania. W dniu [...] września 2018 r. organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości Skarżącej w Mietlicy (k.51 akt admin. I inst.), jednakże o tej czynności nie zawiadomił Skarżącej, czym naruszył art. 123 § 1 w zw. art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 organy podatkowe zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej, który uszczegóławia zasadę zapewnienia czynnego udziału strony przewiduje, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu m.in. z oględzin oraz z zeznań świadków przynajmniej na 7 dni przed terminem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ tego obowiązku nie wypełnił. Ponadto z protokołu oględzin, w części opisującej "przebieg i wynik wizji lokalnej" wynika, że pracownicy Urzędu Miejskiego w K. dokonujący oględzin spotkali właścicielkę nieruchomości znajdującej się naprzeciwko działki Skarżącej – J. A. – która "zgodziła się odpowiedzieć na kilka pytań". W istocie rzeczy została ona przesłuchana w charakterze świadka, czego dowodzi pouczenie J. A. o prawie odmowy zeznań w charakterze świadka oraz o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie, a także jej o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, stosownie do art. 196 § 1-3 Ordynacji podatkowej. Oświadczenie J. A. (k.52 akt admin. I inst.) zostało dołączone do protokołu oględzin z dnia [...] września 2018 r. Charakter czynności z udziałem J. A. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości zarówno wobec powołanych wyżej dokumentów, jak również treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2018 r. (k.58-v. akt admin. I inst.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że również w przypadku czynności procesowej, jaką było przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Burmistrz K. naruszył art. 123 § 1 w zw. art. 190 § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem Skarżąca także w tym przypadku w ogóle nie została powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Należy przy tym wskazać, że tej nieprawidłowości nie usuwa wyznaczenie Skarżącej 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się, co w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu w pierwszej instancji nastąpiło postanowieniem Burmistrza K. z dnia [...] września 2018 r. Powołany wyżej art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązuje bowiem organ podatkowy, co do zasady, do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przy czym wyłączenia przewidziane w art. 123 § 2 Ordynacji podatkowej nie znajdują w sprawie zastosowania. Trzeba przypomnieć, że organ pozbawił w istocie rzeczy stronę możliwości skorzystania z praw przewidzianych wprost w konkretnych przepisach dotyczących przeprowadzenia czynności w ramach postępowania dowodowego. Rangę tego naruszenia potwierdza prezentowany w literaturze pogląd, że "(...) Naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (por. B. Dauter [w:] S. Babiarz i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, WKP 2019). W kontekście przesłuchania świadka należy, w ocenie Sądu, zwrócić uwagę na kolejne uchybienie polegające na niewłaściwym utrwaleniu przebiegu tej czynności procesowej. Zgodnie z art. 172 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność w inny sposób została utrwalona na piśmie. Przepis ten stanowi uszczegółowienie wynikającej z art. 126 Ordynacji podatkowej zasady pisemności postępowania. W ocenie Sądu nawiązanie do przesłuchania świadka w treści protokołu oględzin, co w istocie rzeczy ma charakter swoistej relacji, a nie protokołu, nie spełnia wymogu sporządzenia protokołu z przesłuchania świadka. Trzeba dodatkowo wskazać, że wymóg sporządzenia protokołu z przesłuchania świadka wynika wprost z art. 172 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W następstwie powyższego organ nie był w stanie sprostać wymogom szczególnym związanym z zagadnieniem udokumentowania przesłuchania w postaci odczytania i podpisania protokołu przez osobę zeznającą, co wynika z art. 174 § 1 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu mimo tego, że na wcześniejszym etapie, uchylając decyzję Burmistrza K., sformułowało zalecenia co do kierunków tego postępowania oraz pomimo zarzutów, jakie zostały w tym zakresie podniesione w odwołaniu. Skarżąca wskazała wszakże w jego treści na przeprowadzenie bez jej powiadomienia oględzin (wizji lokalnej) oraz niewiarygodne przesłuchanie w charakterze świadka właścicielki sąsiedniej działki, co w ocenie Skarżącej świadczy o przedmiotowym jej traktowaniu przez organ. Wobec stwierdzonych uchybień natury proceduralnej biorąc pod uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do zagadnień dotyczących istoty sprawy. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa dopiero w sytuacji ustalenia w sprawie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne będzie zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz dokonanie wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich powyższych okoliczności faktycznych istotnych dla oceny zasadności określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwzględnieniem wszelkich wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach dla poszczególnych czynności procesowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. T. Wójcik L. Kleczkowski M. Łent