I SA/Bd 182/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Wnioskiem z dnia [...]r. H. D. zwróciła się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, wskazując na krytyczny stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną. W szczególności podniosła, iż uzyskane z działalności gospodarczej dochody były niewystarczające na opłacenie składek na ubezpieczenie. W jej ocenie spłata należności składkowych pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ramach postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych prowadzonego przez ZUS ustalono, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od lipca 2007r. do września 2008r. Obecnie jest osobą bezrobotną, w separacji z mężem, którego adres jest nieznany. Na utrzymaniu skarżącej pozostaje dwoje dzieci w wieku szkolnym. Zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna -bez prawa do zasiłku. Nie posiada nieruchomości ani też ruchomości mających znaczną wartość handlową. Zamieszkuje z dziećmi w wynajętym od matki pokoju z kuchnią dokonując opłat za wodę i za energię elektryczną. Z informacji uzyskanych z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wynika, że skarżąca nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej. Utrzymuje się z zaliczki alimentacyjnej przysługującej dzieciom, zasiłku rodzinnego oraz zasiłku mieszkaniowego w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Powiatowy Urząd Pracy w N. poinformował, iż od dnia zarejestrowania tj. od [...]r. H. D. nie otrzymała propozycji odpowiedniej pracy. Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności ZUS, uznając iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. nr 11 poz. 74 ze zm.). Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy - tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu [...]r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Wskazała w nim po raz kolejny na trudną sytuację materialną i rodzinną, która uniemożliwia spłatę zadłużenia. Podniosła, iż całodobowo opiekuje się 84 -letnią matką chorującą na miażdżycę i demencję starczą. Wyjaśniła, że pomimo otrzymania z urzędu pracy dwóch propozycji pracy, z przyczyn od niej niezależnych stosunek pracy nie został nawiązany. Podała, iż w sezonie letnim wykonuje prace u rolników z wynagrodzeniem w postaci płodów rolnych, z których korzysta jej rodzina przez całą zimę. W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczęto stosowne postępowanie zakończone wydaniem w dniu [...]r. przez Prezesa ZUS decyzji, która utrzymała w mocy decyzję z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, kosztów upomnienia, oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...]r. w łącznej kwocie [...]zł. W wyniku ponownej analizy całości akt stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ I instancji wydał decyzję o odmowie umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym, umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi wówczas, gdy między innymi Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym przypadku taka przesłanka nie występuje, ponieważ wniosek o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca złożyła bezpośrednio po otrzymaniu upomnienia poprzedzającego wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 28 ust. 3a cyt. ustawy daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość umorzenia należności pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem wydanym na podstawie z art. 28 ust. 3b cyt. ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w szczególności pozbawiłyby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu trudna sytuacja materialna skarżącej ma charakter przejściowy, gdyż nie utraciła ona w sposób trwały zdolności do zarobkowania, nadal poszukuje pracy, potwierdza gotowość do jej podjęcia w PUP w Ś.. W związku z powyższym zdaniem organu z chwilą podjęcia pracy wystąpią przesłanki do rozpoczęcia spłaty zadłużenia z tytułu składek. Ponadto organ zwraca uwagę na nieścisłości w wyjaśnieniach skarżącej, która podnosi, iż całodobowo zajmuje się chorą matką, co jednak nie stoi na przeszkodzie w podejmowaniu pracy w rolnictwie w okresie letnim. Tym samym, w ocenie organu, skarżąca wskazuje, iż nie jest jedyną osobą zdolną do sprawowania opieki nad chorą matką. Organ odwoławczy zwraca uwagę na możliwość w szczególnie uzasadnionych przypadkach rozłożenia spłaty zadłużenia w ratach. Jednocześnie informuje, iż składki na ubezpieczenie społeczne ze względu na swój publicznoprawny charakter zostały objęte przez ustawodawcę szczególną ochroną. Wynika to z faktu, iż ewentualne umorzenie składek miałoby niekorzystny wpływ na wysokość świadczeń wypłacanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak np. świadczenie emerytalne. Ta szczególna ochrona składek ubezpieczeniowych została ustanowiona przede wszystkim w interesie ubezpieczonego i pozostaje w ścisłym związku z ich przeznaczeniem, uwzględniając różne ryzyka życiowe (np. choroba, inwalidztwo). Stąd też prawna ochrona składek przejawia się choćby możliwością dochodzenia zobowiązań wobec ZUS na drodze postępowania egzekucyjnego w ciągu 10 - letniego okresu, w którym wierzytelność jest wymagana. Na powyższą decyzję organu II instancji H. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której powołuje się ponownie na swoją trudną sytuację finansową i wnosi o umorzenie naliczonych składek ZUS. Zaznacza, ze wszystkie próby znalezienia pracy skończyły się niepowodzeniem. Skarżąca załączyła do przedmiotowej skargi dwie decyzje Burmistrza N., w których przyznano jej na okres od stycznia do kwietnia 2009r. zasiłek socjalny w kwocie 138 zł oraz zasiłek na zakup posiłków dla dzieci w wysokości 120 zł. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie i podtrzymuje argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 24 kwietnia 2009r. wpłynęło do tut. Sądu pismo skarżącej, w którym jeszcze raz opisuje cała sytuację. Informuje, iż nie stawi się na rozprawie, gdyż podróż stanowi dla niej zbyt duże obciążenie finansowe i prosi o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Przede wszystkim Sąd nie jest władny do przyznania ulg w spłacie należności ZUS, a jedynie może skontrolować decyzję pod względem jej zgodności z prawem - art. 3 § 1 oraz art. 145, także art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Należy wyraźnie stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może nałożyć na ZUS obowiązek umorzenia należności, gdyż takiego obowiązku nie ma w prawie. Skarżąca podniosła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i życiowej, co w jej ocenie, nie było spowodowane tylko jej działaniem. Obowiązkiem ZUS było zweryfikowanie podanego stanu faktycznego, jego ocena prawna i podjęcie decyzji o przyznaniu (odmowie) ulgi. Zgodnie z zastosowanym przez organ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Taki zapis prawa oznacza, że dopiero po przesądzeniu tego czy sytuacja w jakiej znalazł się wnioskodawca odpowiada przesłankom uzasadniającym umorzenie, można zdecydować o uldze. Są to dwa etapy: pierwszy, kiedy to ZUS wypełniając sztywne wymogi prawa, orzeka o spełnieniu przesłanek i drugi, kiedy bądź w przypadku braku spełnienia warunków – odmawia umorzenia, bądź gdy warunki spełniono – ma luz decyzyjny zwany również uznaniem, kiedy może (nie musi) umorzyć dług jaki ma wnioskodawca względem Skarbu Państwa. Po prostu, najpierw trzeba opowiedzieć się co do spełnienia warunków, by potem opowiedzieć się co do przyznania ulgi. Kontrolowana decyzja zawiera błędy już na etapie przesądzenia o spełnieniu przez skarżącą przesłanek. Ustawodawca wyróżnił sytuację, w której możliwym jest umorzenie składek ZUS. Wyodrębnił całkowitą nieściągalność składek (art. 28 ust. 2 uUS). Dalej, ściśle określił sytuacje, w jakich ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt. 1) – 6) uUS). Przy czym dopuścił możliwość umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a uUS), zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r., Nr 141, poz.1365) - art. 28 ust. 3b uUS. W zaskarżonej decyzji uznano, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do umorzenia należności. Oceniono stan faktyczny sprawy w odniesieniu do dwu hipotez określonych prawem. Po pierwsze, organ skupił się na subsumcji do przypadku gdzie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy powinien stwierdzić brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ale ocenił, że w przypadku skarżącej taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż wniosek został złożony po otrzymaniu upomnienia poprzedzającego wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Jest oczywistym, że aby móc podstawić stan faktyczny pod dany przepis, fakty muszą być ustalone prawidłowo. Przede wszystkim brakuje w aktach sprawy dowodów by wniosek został złożony po otrzymaniu upomnienia poprzedzającego wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Można przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z kolei stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Następnie, nie dopełniono obowiązku oceny sytuacji wnioskodawczyni na moment orzekania. Wniosek złożono na przełomie września i października 2008r., a decyzję podjęto 30 stycznia 2009r. Czas, jaki upłynął pomiędzy tymi dwiema czynnościami jest wystarczająco długi do tego, by sytuacja ta się zmieniła. Zatem nie wiadomo na ile aktualne są ustalenia faktyczne przyjęte przez organ. To oznacza brak koniecznych ustaleń i naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 123 uUS. To złamanie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wady dotyczyły ustaleń mających istotne znaczenie dla oceny czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej ulgi. Jak wskazano, dopiero prawidłowe orzeczenie w tej części może implikować prawidłowe orzeczenie w części przyznania ulgi. Przy takich błędach, już tylko na marginesie można dodać, że organ w ogóle nie wymienił, jakiej jednostki redakcyjnej przepisu dotyczy jego ocena. Jak pozostaje się domyślać chodzi o art. 28 ust. 3 pkt 5) ustawy. Takie zaniechanie godzi w art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 123 uUS. Pozostaje również nie wyjaśnionym to, dlaczego nie odniesiono się do pkt. 3). W tym przepisie jako całkowitą nieściągalność uznano w sytuacji gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. We wniosku skarżąca wyraźnie odniosła się do likwidacji działalności. Jest to wystarczający powód do tego, by organ przeanalizował i ten warunek. Tym samym naruszono art. 28 ust. 3 pkt 3) uUS poprzez brak zastosowania. Drugim z przepisów analizowanych przez organ, chociaż i tu zabrakło podania konkretnego oznaczenia, był zapis § 3 ust. 1rozporzadzenia. Zgodnie z nim, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że spełnia on funkcję ochronną - jego celem jest w szczególności zabezpieczenie zobowiązanych do spłaty należności przypadających na rzecz organu rentowego przed pozbawieniem ich wskutek powyższego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ rentowy, wydając zaskarżoną decyzję, winien - kierując się zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli - baczyć również na wskazany powyżej cel regulacji (por.: III AUa 1828/06, wyrok s.apel. w Gdańsku, 2008.01.08, POSAG 2008/1/108 za LEX). W takim świetle stwierdzenie organu, iż skoro sytuacja materialna skarżącej ma charakter przejściowy, ponieważ nadal poszukuje pracy, a opieka nad chorą matką, nie stoi na przeszkodzie w podejmowaniu pracy w rolnictwie w okresie letnim, to stan majątkowy i sytuacja rodzinną pozwala opłacić ponad 4 tys. złotych (zimą – data decyzji to [...]r.) tak, że nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny; należy uznać za pozbawione elementarnego poczucia związku z rzeczywistością. W ocenie WSA jest to stanowisko pozbawione logiki i sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Sytuacja opisana przez skarżącą i nie podważona przez organ jest niewątpliwie taka, że zapłata ponad 4 tys. zł., pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w takich warunkach, jakie wyszczególnił ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 1) – 3) rozporządzenia. Inaczej twierdząc, organ błędnie zastosował ten przepis. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wskazania zawarte w wyroku, pamiętając o tym, by ustalenia stanu faktycznego były aktualne na moment wydawania kolejnej decyzji. Mając na względzie powyższe, zaskarżoną decyzje należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a.