I SA/Bd 183/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2009r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Skarbu Państwa Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz pełnomocnika skarżącego, radcy prawnego, E. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2008r. J. W. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie lub (i) rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podniósł w nim, iż jego zdaniem należności z tytułu składek, jako pochodzące z lat 2000-2001, stosownie do przepisu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych uległy przedawnieniu. Jednocześnie z ostrożności procesowej w razie nieuwzględnienia przedawnienia wniósł o ich umorzenie powołując się na art. 28 ust. 2 i 3a cyt. ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Uzasadniając powyższe stwierdził, że chcąc zapewnić rodzinie środki niezbędne do egzystowania nie był w stanie zapłacić składek. Stwierdził, że jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, gdyż zarabia około [..] zł brutto a żona [...] zł brutto. Zaznaczył również, iż nie posiada żadnych nieruchomości. Wraz z rodziną zamieszkuje u matki ponosząc wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania w wysokości [...] zł miesięcznie. Na utrzymaniu ma trójkę dzieci. Spłaca także ratę pożyczki w wysokości 391 zł miesięcznie. Resztę posiadanych środków wydaje na wyłącznie podstawowe produkty spożywcze, środki czystości i higieny osobistej, dojazdy do szkół i pracy. Zdaniem skarżącego dochodzenie całości zobowiązania wraz z należnościami ubocznymi spowodowałoby sięgnięcie przez niego do środków pomocy państwa, co jest niezgodnie z interesem obywatela i z interesem publicznym ( w tym miejscu powołał się na wyrok NSA z 20 marca 2007r. II GSK 345/06). W związku z powyższym wniósł o rozważenie umorzenia chociażby odsetek, które przekroczyły wysokość należności głównej, a wypadku odmowy umorzenia, o rozłożenie żądanej sumy na raty na poziomie nieprzekraczającym 100 zł miesięcznie. Decyzją z dnia z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 19.275,40 zł z tytułu nieopłaconych przez J. W. składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 9 czerwca 2008r. stwierdzając, iż nie zachodzi w stosunku do wnioskodawcy, całkowita nieściągalność należności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Aktualną sytuację materialną i rodzinną skarżącego organ potwierdził spisanym z nim kwestionariuszem o stanie majątkowym. Wynika z niego, iż zamieszkiwał on z rodziną w lokalu stanowiącym własność matki i partycypował w kosztach jego utrzymania ok. 400 zł miesięcznie. Dochód małżeństwa W. wynosił ok. 3.300 zł miesięcznie. Na utrzymaniu pozostawało troje dzieci. Poza tym skarżący oświadczył, że nie posiada żadnych nieruchomości, a majątek ruchomy stanowiło wyposażenie mieszkania oraz samochód [...] rok produkcji 1993 r. o wartości 1.000 zł. Poza zadłużeniem wobec ZUS wymienił innych wierzycieli: S. - miesięczna rata 200 zł do końca 2009r. oraz Zakład U. – miesięczna rata 200 zł do marca 2009r. Organ zaznaczył, że w dniu 15 lutego 2008r. za pośrednictwem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. wdrożył wobec skarżącego przymusowe dochodzenie należności, które nie zostało zakończone. Ostatnia wpłata została przekazana przez organ egzekucyjny w dniu 11 lipca 2008r. Odnośnie zarzutu przedawnienia organ wyjaśnił, że w związku z nowelizacją art. 24 ustawy systemowej, od 1 stycznia 2003r. do chwili obecnej należności ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Tym samym 10 – letni okres przedawnienie dotyczy zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002r. (o ile nie uległy przedawnieniu), jak i zobowiązań powstałych po 1 stycznia 2003r. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a także o rozłożenie zadłużenia na raty. W uzasadnieniu wskazał, iż przyczyną powstania zaległości była nierentowność prowadzonej przez działalności gospodarczej, której nie mógł zlikwidować z uwagi na fakt, iż był to warunek umorzenia pożyczki otrzymanej z Urzędu Pracy w Bydgoszczy. Dodał, że w tym w czasie był także zatrudniony i pracodawca opłacał składki, a w związku z urazem kręgosłupa, przebywał na zwolnieniu lekarskim i otrzymywał zasiłek chorobowy z ZUS. Zaznaczył także, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej udzielił mu informacji, iż aby uzyskać pomoc finansową dochód na jednego członka rodziny nie może przekraczać 352 zł brutto. Jego zdaniem kwota 3.300,00 zł podzielona na pięć osób mieści się w tych realiach. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności Zakładu z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ustawy systemowej oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego. Organ podkreślił, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne, co powoduje, iż nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie organu okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają również umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, który pozwala na umorzenie składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na potwierdzenie trudnej sytuacji materialnej, które, uprawdopodabniałyby, iż nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wykazał również, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej poniesione zostały straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło ( lub mogło pozbawić) go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie przedłożył także dokumentu, z którego wynikałoby, iż stan zdrowia bądź konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny trwale uniemożliwia mu wykonywania pracy zarobkowej. Organ zaznaczył, iż nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych składek, bowiem bezspornym jest, iż w takiej sytuacji ich istnienie jest oczywiste. Zobowiązany musi się liczyć z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. W ocenie organu, gdyby osoby znajdujące się w przeciętnej sytuacji życiowej, nieposiadające formalnego stwierdzenia niezdolności zarobkowania ze względu na stan zdrowia, stosunkowo młode, mające zapewnione mieszkanie, nieobarczone liczną rodziną, niedotknięte jakimś kataklizmem, z samego faktu utraty źródła utrzymania z działalności, którą zlikwidowały otrzymać miały umorzenie składek, stanowiłoby to naruszenie wyjątkowej regulacji z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, iż stan zadłużenia ustalony został na podstawie dokumentów rozliczeniowych będących w dyspozycji Zakładu i po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego może ulec zmianie. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. dokonał wymiaru składek z urzędu: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 6.701,51 zł, na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości 1.618,62 zł oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w wysokości 480,94 zł. J. W. decyzję organu II instancji z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 9, 11 i 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania w całości do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaległość wobec ZUS została ustalona zupełnie dowolnie i nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podkreślił, iż stan zadłużenia ustalono na podstawie dokumentów rozliczeniowych znajdujących się w dyspozycji Zakładu, a po przeprowadzeniu stosownego postępowania może on ulec zmianie, a w piśmie z dnia 13 stycznia 2009r. ZUS stwierdził, że skoro brak jest możliwości określenia stanu konta rozliczeniowego wniosek o rozłożenie zaległości na raty pozostanie bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącego organ przed wydaniem decyzji powinien w pierwszej kolejności zakończyć postępowanie wyjaśniające, mające na celu określenie zakresu wniosku oraz podjąć działania w celu rzetelnego wyjaśnienia okresu zaległości, ich tytułu oraz wysokości. Podkreślił jednocześnie, że przepisy dotyczące umorzenia odnoszą się do należności, która powinna być dokładnie określona, tak aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe a następnie orzec co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącego ocena przesłanek umorzenia należności dokonana przez organ jest gołosłowna i nienależyta. Skarżący zaznaczył, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w ramach postępowania egzekucyjnego dokonał, w dniu [...], tylko jednego zajęcia, dotyczącego zeznania podatkowego za 2007r., a więc nastąpiło to przed datą złożenia wniosku o umorzenie należności. Skarżący zarzucił, że organ poprzestał jedynie na wskazaniu składników dochodu jego rodziny nieoceniając ich na podstawie jego możliwości finansowych w zakresie spłaty zadłużenia i zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Organ nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie występuje przypadek, w którym opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego jak i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Podkreślił przy tym, że przedstawił organom szereg dokumentów dotyczących wydatków, takich jak rachunki za media, bilety komunikacji miejskiej, jednak pracownik Zakładu odmówił ich przyjęcia tłumacząc, że brak jest podstaw do włączenia ich do akt. Ponadto skarżący podniósł, że organ całkowicie pominął fakt, iż jego umowa o pracę jest zawarta na czas określony do końca marca 2009r. i z uwagi na kryzys finansowy nie zostanie przedłużona. Końcowo skarżący zarzucił decyzji wadliwość pod względem formalnym, z powodu niepowołania podstawy prawnej jej wydania, tj. art. 138 § 1 k.p.a., a prowadzi do wątpliwości, co do zgodności jej z przepisami prawa i utrudnia odniesienie się do niej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu płatnika, że kwota zadłużenia nie została dokładnie określona organ wskazał, iż wielokrotnie wzywał go do złożenia korekt deklaracji, a w związku z brakiem reakcji na powyższe w dniu 6 lutego 2009r. dokonał wymiaru składek z urzędu. Na rozprawie obie strony potwierdziły, że wysokość zaległych składek została poddana kontroli sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Chcąc wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie administracyjnej, a takim jest decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 66, art. 83 ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm.), organ obowiązany jest przestrzegać przepisów postępowania administracyjnego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc WSA bada czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. Materiał dowodowy musi obejmować fakty mające znaczenie dla sprawy, czyli takie, które określa przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do podstawy działania w niniejszej sprawie - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365), zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zatem istotą rozważań organu jest określenie możliwości płatniczych wnioskodawcy, co jest trwale związane z jednej strony z wielkością majątku (dochodów) wnioskodawcy, z drugiej – wysokością długu. Oczywistym jest, że takie zapisy ustawy wymuszają jasne ustalenie proporcji tych dwu miar. Zatem na etapie ustaleń co do wystąpienia przesłanek umorzenia o jakim mowa w art. 28 ust. 1 uSUS, wnioski organu będą mieściły się w granicach swobody uznania jeśli zarówno majątek jak i wielkość długu będą rzeczywiste. Wielkość zaległych składek staje się zagadnieniem wstępnym. W sprawie nie ma wątpliwości, że wysokość zaległości została ustalona niezgodnie ze stanem rzeczywistym, o czym organ wiedział już na etapie postępowania umorzeniowego, co więcej nadal toczy się spór co do tego. W takim wypadku orzeczenie podjęte na podstawie tak ustalonego stanu faktyczne jest dowolne i sprzeczne z art. 7 i 77 § 1 kpa. Dodatkowo, ze względu na niewielkie różnice jakie występują w wysokości zaległych składek przyjętych w kontrolowanej decyzji, a decyzji ustalającej ich wysokość, WSA stwierdza, że dla wyniku kontroli sądowoadministracyjnej nie może mieć znaczenia sama wielkość różnicy pomiędzy wysokością składek rzeczywistą, a tą przyjętą przy orzekaniu o ich umorzeniu, gdyż w przeciwnym wypadku, kontrolując decyzję, Sąd wyręczyłby organ w orzekaniu, czego mu robić nie wolno (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Prowadząc postępowanie zarówno w sprawie umorzenia zaległych składek jak i ich wysokości, organ powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć o samej wysokości składek, co czyni usprawiedliwionym nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. WSA wskazuje, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że niniejsze orzeczenie nakłada na organ obowiązek zastosowania przepisów prawa tak jak przedstawił to Sąd, jednakże otwiera organom drogę do nowych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony z 7 czerwca 2008r. o umorzenie zaległych składek. Decyzja ta zapadnie w realiach aktualnych na dzień jej wydania. W chwili obecnej nie jest wiadomym jaka będzie sytuacja skarżącego w przyszłości i dlatego też na tym kontrolę sądowoadministracyjną zakończono. Mając na uwadze powyższe oraz stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów rozstrzygnięto stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).