I SA/Bd 185/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 maja 2009r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Wnioskiem z dnia 19 września 2008r. H. J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał w nim, że przez ostatnie 10 lat działalność gospodarcza, którą prowadził przynosiła straty. Ponadto zwrócił uwagę, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i pozostaje bez pracy. Podkreślił, że z powodu choroby miażdżycowej ma trudności z poruszaniem się. Wskazał na brak majątku i brak oszczędności. W ramach postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych prowadzonego przez ZUS ustalono, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od stycznia 1991r. do czerwca 2008r., w ramach której nie zatrudniał pracowników. Ustalono, że dochód w wysokości ok. 300 zł uzyskiwał z wykonywania prac dorywczych. Od 1 maja 2004r. pozostaje z żoną w rozdzielności majątkowej. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS nie ma innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych. Nie posiada majątku ruchomego o wartości handlowej, jak również nieruchomości. Miesięczny koszt utrzymania mieszkania wynosi ok. 300 zł. Jak ustalono, nie korzysta ze wsparcia finansowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., a w utrzymaniu pomaga mu córka. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H. J. umorzenia należności, uznając, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. nr 11 poz. 74 ze zm.). Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy - tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu 28 listopada 2008r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim m.in. na fakt zadłużenia z tytułu opłat mieszkaniowych na kwotę 15.000 zł (w tym czynsz, gaz, woda, energia elektryczna, telefon), a ponadto na zobowiązania wobec banku komercyjnego (wynikające z zaciągniętej pożyczki na jedzenie w okresie, gdy przez trzy miesiące pozostawał bez pracy). Ponadto wskazał, że dochody (w wysokości ok. 300 zł miesięcznie) osiągane z prowadzonej działalności gospodarczej nie wystarczały na regulowanie zobowiązań z tytułu składek - gdyż przeznaczane były na zakup żywności, ubrań, środków czystości. Ponadto powołał się na problemy zdrowotne (wskazując, że choruje na miażdżycę, kręgosłup, stawy, pozostaje pod opieką psychiatry), które przeszkadzają w wykonywaniu pracy zarobkowej. Do wniosku H. J. dołączył m.in. pismo, w którym żona zwraca się do niego o spłatę długu w wysokości 15.900 zł z tytułu nieuregulowania w połowie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, umowę pożyczki zawartą z firmą Provident Polska S.A. na kwotę 1.000 zł, zaświadczenie wydane przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. o dochodach osiąganych w latach 1995 – 2004, pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 05 kwietnia 2002r. dotyczące odmowy wypłaty zasiłku chorobowego, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wystawione w dniu 12 czerwca 2007r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz wyniki badań i zaświadczenia o stanie zdrowia. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku ponownej analizy całości akt organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że aktualnie wobec wnioskodawcy nie jest prowadzone administracyjne ani sądowe postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, a zatem brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl wyżej cytowanego przepisu. Wprawdzie w 2002r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. umorzył prowadzone w stosunku do wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne, to jednak zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229 poz. 1954 ze zm.) w sytuacji, gdy wcześniej prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu nieściągalności zobowiązania możliwe jest ponowne wszczęcie egzekucji, o ile zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego przewyższające kwoty wydatków egzekucyjnych. Jak wynika z bazy informatycznej ZUS, w dniu 09 października 2008r. skarżący podjął zatrudnienie w H. sp. z o. o. w B. (za wynagrodzeniem około 1.600 zł brutto), a zatem możliwe jest ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o powołany wyżej przepis. W ocenie organu, okoliczności sprawy nie uzasadniają również umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, w myśl którego istnieje możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasadność podjęcia decyzji umarzającej należności winna wyczerpywać przesłanki zawarte we wskazanym przepisie, warunkujące umorzenie w całości lub w części należnych składek z uwzględnieniem przepisów powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydanego w ramach delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnej zmiany okoliczności mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia przez Dyrektora Oddziału ZUS działającego z upoważnienia Prezesa ZUS. Skarżący (pozostający dotychczas bez pracy) podjął zatrudnienie i osiąga wynagrodzenie w wysokości wyższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę (wbrew temu, co płatnik podaje we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż otrzymuje minimalne wynagrodzenie za pracę). Ponadto, w ocenie organu, nie można dać wiary twierdzeniu, że skarżący posiada zadłużenie z tytułu opłat za mieszkanie w sytuacji, gdy powyższe stanowi jedynie "dwustronną umowę" pomiędzy skarżącym a małżonką i udokumentowane jest oświadczeniem złożonym przez żonę, z którą nadal pozostaje w związku małżeńskim. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnienia opartego na twierdzeniu, iż trudności w opłacaniu składek spowodowane były nieopłacalnością prowadzonej działalności gospodarczej i niskimi dochodami, organ wskazał, że niezrozumiałym jest utrzymywanie przez okres ponad 10 lat nierentownej działalności gospodarczej, z której dochody - wg złożonego oświadczenia - wynosiły około 300 zł miesięcznie i nie wystarczały na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych - i nie podejmowanie przez tak długi okres żadnych działań mających na celu polepszenie swojej sytuacji życiowej, a co więcej doprowadzenie do powstania ogromnych zobowiązań z tytułu składek ZUS. Działanie takie nie może stanowić podstawy do umorzenia istniejącego zadłużenia. Ponadto w ocenie organu niezwykle istotny jest fakt, że ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek (w niniejszej sprawie jest to około 10 lat) miałoby niekorzystny wpływ na wymiar świadczeń wypłacanych w przyszłości z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - gdyż okresy ubezpieczenia społecznego, za które składki zostałyby umorzone nie będą uwzględniane przy ustalaniu prawa i wysokości świadczeń określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. nr 39 poz. 353 ze zm.). Powyższe ma tym większe znaczenie, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący kilkakrotnie wskazał, iż stara się o przyznanie renty. Na powyższą decyzję organu II instancji H. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wskazał m. in. na fakt wystąpienia przez żonę do Sądu o orzeczenie separacji i ustalenie alimentów, co w ocenie skarżącego czyni bezpodstawnym zarzut o braku separacji. Ponadto wskazał, że podejmował próby znalezienia zatrudnienia, ale kończyły się one niepowodzeniem z uwagi na kłopoty zdrowotne. Podniósł, że niezrozumiałym jest fakt zobowiązania go do opłacania zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji, gdy przez ostatnie 10 lat nie korzystał ze służby zdrowia, z uwagi na brak ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku małżonki skarżącego z dnia 12 lutego 2009r. ( a więc już po wydaniu przez Prezesa ZUS decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należności) o "sądowe potwierdzenie separacji i zasądzenie zadłużenia za mieszkanie wobec męża" organ stwierdził, że trudno nie odnieść wrażenia, iż wniosek ten został złożony jedynie na potrzeby niniejszego postępowania i stanowi swoistą odpowiedź na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie organ ubezpieczeń społecznych nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, kosztów upomnienia, dodatkowej opłaty oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 24 września 2008r. w łącznej kwocie [...] zł. Rozpatrując niniejszą sprawę, należy przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Enumeratywne wymienienie sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności zostało określone w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 06 maja 2004r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Jednocześnie, na podstawie ust. 3a omawianego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ust. 3a sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W niniejszej sprawie organ ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również żadna z przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do wniosków takich doprowadziło organ przeprowadzone postępowanie dowodowe, w ramach którego był on zobowiązany ustalić sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Dla oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy podatkowe zachowały rządzące nim i określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego zasady. W szczególności bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową, finansową i rodzinną strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Zasadnie powołał się na fakt, iż wobec skarżącego nie jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne administracyjne ani sądowe, w związku z czym, nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do umorzonego w 2002 roku przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. postępowania egzekucyjnego, organ prawidłowo wskazał, iż nie ma przeszkód w ponownym wszczęciu egzekucji, o ile zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego przewyższające kwoty wydatków egzekucyjnych. Takie źródło dochodu zostało ujawnione z chwilą ustalenia przez organ, że skarżący w dniu 09 września 2008 r. podjął pracę w H. sp. z o. o. w B. Wynagrodzenie otrzymywane przez stronę wynosi około 1.600 zł brutto, zatem sytuacja skarżącego zmieniła się i możliwe jest ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do powołanej przez stronę w skardze argumentacji mającej przemawiać za umorzeniem należności, należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Złożenie przez małżonkę skarżącego do Sądu Okręgowego w Bydgoszczy wniosku o orzeczenie separacji nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż nie stanowi przesłanki umorzenia należności składkowych, która byłaby wymieniona w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy tez w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Argumentacją przemawiającą za umorzeniem należności nie może być również powołany przez stronę fakt nieopłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z powodu niekorzystania w tym czasie ze służby zdrowia. Obowiązek opłacania składek zdrowotnych wynika z przepisów o ubezpieczeniach społecznych i nie ma żadnego związku z tym, czy skarżący korzystał z opieki zdrowotnej czy też nie. Za umorzeniem należności również nie przemawia argumentacja dotycząca wcześniej podejmowanych przez stronę prób podjęcia zatrudnienia, które kończyły się niepowodzeniem albowiem z uwagi na zmianę sytuacji skarżącego, podjęcie przez niego pracy i otrzymywanie z tego tytułu stałego miesięcznego wynagrodzenia, spłacenie nieopłaconych składek wraz z innymi należnościami stało się możliwe. Podsumowując, należy stwierdzić, że okoliczności wskazane w skardze przez stronę, nie mogą usprawiedliwiać braku opłacania składek, a tym bardziej stanowić podstawy do umorzenia przedmiotowych należności. Końcowo Sąd zauważa, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz ze względu na cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uwzględniając te założenia, Sąd zauważa, że spłata zadłużenie wobec ZUS może następować w dogodnym układzie ratalnym, dostosowanym do możliwości płatniczych strony, co zresztą zaproponował sam organ w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.