I SA/Bd 198/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: asystent sędziego Kamila Wenskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2025 r. nr 50/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] r. J. J. (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca) wystąpił o umorzenie w całości zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, odsetek oraz kosztów. Wnioskodawca wskazał na trudną sytuację finansową, brak jakiegokolwiek majątku oraz stan zdrowia. Podał, że jest emerytem bez majątku. W dniu [...] r. za zgodą ZUS sprzedał jedyną rzecz jaką posiadał, tj. nieruchomość położoną w K. przy ul. [...]. Cena uzyskana za tę nieruchomość w kwocie [...]zł w całości została wpłacona do ZUS na spłatę zadłużenia. Pomimo to, jego zadłużenie wobec ZUS aktualnie wynosi [...] zł ([...] zł - ubezpieczenie społeczne, [...] zł ubezpieczenie zdrowotne, [...] zł Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych). Skarżący podał, że aktualnie jedynym źródłem jego utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł netto oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł netto. Wskazał, że zmaga się z poważnymi problemami zdrowotnymi, które wymagają stałego leczenia i znacznych wydatków na leki, na które wydaje miesięcznie co najmniej [...] zł. Podał, że w dalszym ciągu nie jest osobą w pełni sprawną, gdyż porusza się o kulach. Z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, które przyniosłoby mu dodatkowy dochód, z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Biorąc powyższe pod uwagę Wnioskodawca zwrócił się o umorzenie w całości zadłużenia wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] r. Inne (dalej także: ZUS, Zakład, organ) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Strony z dnia [...] r. w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ wskazując na art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – dalej: "u.s.u.s." – podał, że składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane. W konsekwencji powyższego organ stwierdzając, że postępowanie w tym zakresie nie może być wszczęte, zastosował art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – w zw. z art. 83b ust 1 u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucając naruszenie art. 30 u.s.u.s. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości składkowych. Podał, że składając wniosek o umorzenie opierał się na Szczegółowym zestawieniu zadłużenia wg stanu na dzień [...] r., który otrzymał jako załącznik do pisma ZUS z dnia [...] r., gdzie zostało wskazane jego zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i odsetki od tych należności oraz koszty upomnienia. W załączniku tym nie zostało wyszczególnione, które zaległe składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne są składkami z tytułu jego ubezpieczenia, a które z nich są składkami finansowanymi przez ubezpieczonych, których był płatnikiem. Skarżący dalej podniósł, że wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, art. 30 u.s.u.s. nie obejmuje odsetek za zwłokę od składek i kosztów. Ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności z tytułu składek, które nie są stricte składkami. Oznacza to, że ww. przepis, nie stoi na przeszkodzie umorzeniu odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia, które są powiązane ze składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Poza tym zarzuciła, że w decyzji nie zostało wykazane, że obciążające go zaległe składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne są składkami w części finansowanej przez ubezpieczonych, których był jedynie płatnikiem, a nie również składkami z tytułu jego ubezpieczenia. Zdaniem Skarżącego, uzasadnienie decyzji w tym zakresie można uznać za gołosłowne. Decyzją z dnia [...] r. Inne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wniosek Strony o umorzenie należności z tytułu składek został wyodrębniony do dwóch odrębnych postępowań. Wniosek w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych zakończył się wydaniem [...] r. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż stosownie do postanowień art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego Inne umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla Strony pozytywnego, jak i negatywnego. Z kolei wniosek Strony w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika, odsetek i kosztów upomnienia jest w trakcie rozpatrywania i po podjęciu rozstrzygnięcia zostanie wydana decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych należności. Organ podkreślił, że w zakresie dotyczącym zaskarżonej decyzji Zakład musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem Zakład nie może prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 28 u.s.u.s. Z uwagi na powyższe [...] r. wydano decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ stan faktyczny i prawny w zakresie braku możliwości umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie uległ zmianie, zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. nie ustalenie wysokości odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz kosztów upomnienia pozostających w związku z tymi składkami, które były objęte wnioskiem o umorzenie; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wniosku o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz kosztów upomnienia pozostających w związku z tymi składkami, w sytuacji, gdy istniały podstawy ku temu na podstawie art. 30 u.s.u.s.; 3) art. 30 u.s.u.s. przez odmowę umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz kosztów upomnienia pozostających w związku z tymi składkami, w sytuacji gdy przepis ten stanowić mógł podstawę do odmowy jedynie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że we wniosku o umorzenie złożonym w dniu [...] r. wniósł nie tylko o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, ale też o umorzenie odsetek i kosztów. W decyzji z dnia [...] r. rozpatrzono jedynie wniosek o umorzenie składek, nie odnosząc się w żaden sposób do wniosku o umorzenie odsetek i kosztów. Wydając zaskarżoną decyzję organ ponownie nie zajął się kwestią wniosku o umorzenie obciążających Skarżącego odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz o umorzenie kosztów upomnienia pozostających w związku z tymi składkami. W tym stanie rzeczy organ naruszył wskazane wyżej przepisy, co powoduje, że niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. O uchyleniu zaskarżonej decyzji zdecydowały stwierdzone uchybienia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do, stanowiących rozwinięcie powyższej zasady postępowania, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, ze Zakład nie wywiązał się z powyższego obowiązku. Pomijając wydane przez organ rozstrzygnięcia zawierają one jedynie wnioski Skarżącego: o umorzenie zaległości oraz o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze argumentację prezentowaną przez organ na poparcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych", należy zauważyć, że nie wynika z jego treści na jakiej podstawie poczynione zostały takie ustalenia. Jednocześnie też same akta sprawy nie zawierają żadnych materiałów, na podstawie których możliwe byłoby odniesienie się do stanowiska ZUS. Skarżący we wniosku oz dnia [...] r. o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał m.in., że w "Szczegółowym zestawieniu zadłużenia" na dzień [...] r., które otrzymał w załączeniu do pisma ZUS z dnia [...] r., nr [...]/ROZ, wskazano jego zadłużenie z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i odsetek od tych należności oraz kosztów upomnienia. Nie zostało w nim jednak, wedle jego twierdzeń wyszczególnione, które zaległe składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne są składkami z tytułu mojego ubezpieczenia, a które z nich są składkami finansowanymi przez ubezpieczonych, których ja byłem płatnikiem. Pismo to jednakże nie znajduje się nawet w aktach sprawy. W ocenie Sądu bez znaczenia w tym kontekście pozostaje fakt, że postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, w którym rozstrzygnięcie zapada w następstwie wstępnego badania wniosku. Jednocześnie Zakład nie odniósł się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii zakresu zastrzeżenia przewidzianego w art. 30 u.s.u.s. wyłączającego możliwość umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W istocie rzeczy w orzecznictwie i literaturze wskazuje się m.in., że "(...) Wyjątek określony w art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i jako taki musi być interpretowany w sposób ścisły. Zawarte w tym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. "Wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami". Powyższe oznacza, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części bądź zastosować ulgi wymienione w art. 29 u.s.u.s. w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych" (por. M. Bartoszewska [w:] J. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa WKP 2015, art. 30 – wraz z powołanym tam orzecznictwem). Zakład w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że "stosownie do postanowień art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia". Organ wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł informację, że w odrębnym postępowaniu rozpoznany zostanie wniosek Skarżącego w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika, odsetek i kosztów upomnienia, jednakże i z niej nie wynika, o jakie odsetki i koszty upomnienia chodzi tj., od jakich należności głównych zostały one naliczone. Z kolei załączona do akt administracyjnych decyzja organu z dnia [...] r. nr [...] – pomijając fakt, że z akt nie wiadomo czy i kiedy została doręczona – została wydana po zakończeniu postępowania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i doręczeniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Stąd też organ nie miał podstaw, aby odnosić się do jej treści w tym postępowaniu zakończonym wcześniej doręczeniem ostatecznej decyzji. Przede wszystkim zaś Strona z powyższych powodów nie mogła czerpać z jej treści żadnych informacji w toku postępowania w niniejszej sprawie. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona przez Sąd polega m.in. na skonfrontowaniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia i prowadzonego w tym przedmiocie postępowania z ustaleniami udokumentowanymi w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd w istocie nie miał takiej możliwości. To wszystko sprawia, że opisanej sytuacji należy uznać nie jest możliwe skontrolowanie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Jednocześnie Sąd nie przesądza na obecnym etapie zasadności wydanej decyzji w wymiarze merytorycznym. Ponownie rozpoznając sprawę organ zgromadzi kompletny materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz dokona w ramach przeprowadzonego postępowania jego wnikliwej oceny, odnosząc się w wydanej po jego zakończeniu decyzji do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż Skarżący jest zwolniony z obowiązku ich ponoszenia.