I SA/Bd 201/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2025r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2025r. nr WP-II-B.433.3.29.2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko – Pomorskiego na rzecz G. S. kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2022 r. Zarząd Województwa [...] wydał decyzję wobec G. S. w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w ramach realizacji projektu "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S.". Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 180/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna wniesiona przez instytucję zarządzającą została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1158/23. Ponownie rozpatrując sprawę, Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności na przesłanki stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Podał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S." nastąpiła istotna zmiana zapisów umowy w stosunku do złożonej oferty. Ze zgromadzonych dokumentów w sposób jednoznaczny bowiem wynika, iż wykonawca zaoferował okres gwarancji 48 miesięcy, natomiast w umowie z wykonawcą wskazano okres gwarancji 36 miesięcy. Organ uznał, że zmiana okresu gwarancji nie wpisuje się w katalog zmian przewidzianych przez zamawiającego w formularzu umowy na wykonanie robót budowlanych, stanowiącym załącznik nr [...] do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: "SIWZ"). Ponadto okres gwarancji stanowił kryterium oceny ofert, zatem skrócenie terminu obowiązywania gwarancji w umowie rażąco narusza interesy pozostałych wykonawców – oferta wykonawcy, który został wybrany nie byłaby wtedy najkorzystniejsza. To z kolei oznacza, że działanie zamawiającego, opisane powyżej, narusza przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: "p.z.p."). Zdaniem IZ RPO [...], działania zamawiającego naruszyły przepisy ustanawiające zasady udzielania zamówień publicznych, o których mowa w art. 7 p.z.p. oraz art. 140 ust. 1 p.z.p. Kontrola dokumentacji wykazała, że treść zawartej umowy w sposób odmienny określała kwestię okresu gwarancji na wykonane roboty budowlane - strony w umowie wskazały 36 miesięcy, podczas gdy w ofercie wskazano okres 48 miesięcy. Tym samym zawarcie umowy na warunkach odmiennych niż określone w złożonej przez wybranego wykonawcę ofercie dotyczy elementu determinującego krąg wykonawców i wpływającego na przebieg postępowania o udzielenie zamówienia, w szczególności na wybór wykonawcy. Modyfikacja zapisu dotycząca okresu gwarancji zamówienia ma charakter istotny, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 1 p.z.p. zakres świadczenia wykonawcy, który wynika z umowy powinien być tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie. Oznacza to zatem, że umowa zawarta w drodze przetargu może zostać zawarta jedynie w takim zakresie i na takich warunkach jakie zostały określone w SIWZ i złożonej ofercie, która została uznana przez zamawiającego za najkorzystniejszą. Wprowadzona zmiana doprowadziła do uprzywilejowania wybranego wykonawcy, ponieważ wiedza o możliwości skrócenia okresu gwarancji mogłaby wpłynąć na przebieg i wynik postępowania. Beneficjent dopuścił więc do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Odnosząc się do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania organ stwierdził, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania i tym samym organ może skutecznie dochodzić od beneficjenta zwrotu wypłaconych środków finansowych. W tym zakresie instytucja zarządzająca wskazała, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia został przerwany co najmniej kilkukrotnie. Organ stwierdził, że zarówno w podstawowym 4-letnim (w przypadku zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, dalej: "rozporządzenie nr 2988/1995"), jak i 5-letnim (w przypadku zastosowania art. 66a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej: "u.f.p.") okresie przedawnienia podjęto czynności skutkujące przerwaniem okresu przedawnienia. Skoro w okresie biegu podstawowego terminu przedawnienia nastąpiły akty przerywające bieg przedawnienia roszczeń i termin ten biegł na nowo, to tym samym zarówno dotychczasowe podjęte czynności, jak i wydanie przedmiotowej decyzji następuje przed upływem terminu przedawnienia. W związku z powyższym instytucja stwierdziła, że beneficjent zobowiązany jest do zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie i na rachunek bankowy wskazany przez IZ RPO [...]. Przepisem uprawniającym organ do żądania od beneficjenta zwrotu wypłaconych środków finansowych jest art. 207 u.f.p. Przedmiotowa sprawa dotyczy dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana przez organ kolegialny, część członków organu kolegialnego, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, brały także udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej. Stanowiło to naruszenie wskazanych przepisów, skoro wyraźnie przewidują one obowiązek wyłączenia członka organu kolegialnego od rozpoznawania sprawy, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji wydanej wcześniej w danej sprawie; 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także braku zamieszczenia w treści uzasadnienia faktycznego podstawowych elementów niezbędnych dla odtworzenia toku oceny dowodów, sposobu i prawidłowości ustalania stanu faktycznego sprawy, a mianowicie: a) brak zbadania kontekstu sytuacyjnego w jakim zawarta została umowa z dnia [...] kwietnia 2017 r. na wykonanie robót budowlanych, brak zbadania jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy w odniesieniu do udzielenia gwarancji, w szczególności okresu na jaki gwarancja została udzielona (co wiąże się ściśle z dalej postawionym zarzutem naruszenia prawa materialnego). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jeżeli okolicznością kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okres na jaki umową udzielono gwarancji, a okres ten wynikać ma z treści umowy, to dla ustalenia tej okoliczności konieczne było przeprowadzenie procesu wykładni treści umowy przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni wynikających z art. 65 § 1 i 2 k.c. (kontekstu sytuacyjnego w jakim złożono oświadczenia woli, zgodnego zamiaru stron i zgodnego celu jaki strony zamierzały osiągnąć). Brak wyjaśnienia tych okoliczności doprowadził do zastosowania norm prawa materialnego do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego; b) pominięcie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wskazujących, że zgodnym zamiarem stron jak i ich celem było udzielenie gwarancji na prace wykonane na podstawie umowy na okres 48 miesięcy. Sama umowa w załączniku nr [...] wskazywała na 48 miesięczny okres gwarancji. Wykonawca składając ofertę zaoferował 48 miesięczny okres gwarancji. Wykonawca dostarczając gwarancję zabezpieczenia należytego wykonania umowy, której okres obowiązywania miał być równy okresowi obowiązywania gwarancji udzielonej na wykonane roboty, przyjął 48-miesięczny okres gwarancji na wykonane roboty. Aneks również potwierdzał, że zgodnym zamiarem stron było objęcie wykonanych robót gwarancją na okres 48 miesięcy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie treści tych dokumentów prowadzi do jasnego wniosku, że zgodnym zamiarem, celem i wolą stron umowy było udzielenie przez wykonawcę gwarancji na wykonane roboty na okres 48 miesięcy, a postanowienie umowy na jakie powołuje się organ (gdzie wskazano na termin 36-miesięczny) stanowiło omyłkę pisarską; c) brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania reprezentantów stron, którzy zawierali umowę. Jest to dowód kluczowy, bowiem pozwoliłby odtworzyć wolę i intencje jakie towarzyszyły stronom przy zawieraniu umowy; d) brak zbadania, czy uchybienia zarzucane skarżącej spowodowały lub mogły potencjalnie spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a jeśli tak to jakich rozmiarów szkody, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co w rezultacie doprowadziło do zastosowania norm prawa materialnego do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego (co wiąże się ściśle z dalej postawionym zarzutem naruszenia prawa materialnego - art. 209 i art. 184 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013); e) brak wskazania w treści uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powoduje to, że uzasadnienie decyzji wymyka się kontroli, a tok myślowy i sposób ustalania stanu faktycznego oraz stosowania przez organ prawa materialnego musi być przedmiotem domysłów; f) brak wyjaśnienia, czy w analizowanej sprawie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania. 3) art. 65 § 1 i 2 k.c. przez dokonanie interpretacji treści zawartej przez skarżącą umowy w zakresie ustalonego między stronami umowy okresu gwarancji z pominięciem dyrektyw wykładni przewidzianych tym przepisem, to jest wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie jednego postanowienia umowy wskazującego na 36-miesięczny okres gwarancji. Organ pominął przy tym treść innych postanowień umowy i dokumentów ściśle związanych jej zawarciem, wskazujących na 48-miesięczny okres gwarancji (treść udzielonego zabezpieczenia należytego wykonania umowy wskazującego na 48-miesięczny okres gwarancji, treść oferty wykonawcy wskazującej na 48-miesięczny okres gwarancji, stanowiącej załącznik do umowy i jej integralną część, treść protokołu odbioru końcowego robót, treść aneksu do umowy). Organ, pomimo tych rozbieżności, oparł się wyłącznie na brzmieniu jednego fragmentu umowy. Pominął zgodny zamiar i cel przyjęty przez strony i okoliczności towarzyszące jej zawarciu, które należało uwzględnić przy interpretacji treści i skutków umowy. Organ zatem bądź wcale nie stosował art. 65 § 1 i 2 k.c., bądź zastosował ten przepis do niedostatecznie / wadliwie ustalonego stanu faktycznego, skoro nie ustalił jaki był zgodny zamiar i cel stron umowy i jakie okoliczności towarzyszyły jej zawarciu (zaś nie da się stosować reguł wykładni przewidzianych tym przepisem bez ustalenia wskazanych okoliczności); 4) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 polegające na zobowiązaniu skarżącej do zwrotu części przyznanego dofinansowania, mimo, iż zarzucane skarżącej uchybienia nie mogły wywołać – choćby potencjalnej - szkody w budżecie Unii Europejskiej, a zatem nie zostały spełnione przesłanki do zakwalifikowania jej jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W konsekwencji brak było przesłanek do nałożenia korekty finansowej, a organ zastosował przepisy prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego; 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. polegające na tym, że organ wydając decyzję drugoinstancyjną odmówił uwzględnienia w ramach rozpoznania sprawy jakichkolwiek okoliczności, które nie były ustalone na moment zakończenia czynności kontrolnych prowadzonych przez Krajową Administrację Skarbową jako instytucję audytującą. Organ stwierdził w decyzji, że wszelkie zdarzenia mające miejsce po zakończeniu czynności audytujących pozostają bez wpływu na wynik sprawy i nie należy ich uwzględniać. Jest to pogląd bez oparcia w przepisach prawa. Przeciwnie, organ był zobowiązany do uwzględniania stanu faktycznego i prawnego na moment wydawania decyzji (decyzji wydawanej w drugiej instancji). Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołała nowe twierdzenia i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przedłożyła dokumenty na ich potwierdzenie. Organ był zobowiązany ustalać i uwzględniać stan prawny i faktyczny sprawy na moment wydawania decyzji w drugiej instancji; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy względem skarżącej, mimo iż wobec zarzutów postawionych przez skarżącą w postępowaniu drugoinstancyjnym, decyzję wydaną przez organ w pierwszej instancji należało uchylić. W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze z zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie uznał, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] września 2017 r. na realizuję projektu "Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków Szkoły Podstawowej w S." wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Należy zauważyć, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r., I SA/Bd 180/23 uchylił poprzednią decyzję organu. W orzeczeniu tym wskazano na: 1) brak podania przez organ przepisów prawnych, które zostały naruszone przez beneficjenta, a tym samym niewykazaniu, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, 2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy brali udział pracownicy, który uczestniczyli w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, 3) konieczność wyjaśnienia, czy nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Podkreślenia wymaga, że NSA wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r., I GSK 1158/23 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniesioną przez organ. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podstawę prawną wydanej przez zarząd (pełniącego funkcję instytucji zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu mogą to być także procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. prawa zamówień publicznych. Podkreślenia wymaga, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie nr 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość. Wskazać trzeba, że w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa się terminu "nieprawidłowość", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są one objęte zakresem tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a zatem terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób zgodny z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, str. 48). W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, gdyż nastąpiła zmiana zapisów umowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczącej wykonania robót budowlanych w stosunku do złożonej oferty. Wykonawca zaoferował okres gwarancji 48 miesięcy, natomiast w umowie na wykonanie robót budowlanych zawartej pomiędzy G. S. a wykonawcą wskazano okres gwarancji 36 miesięcy. Zdaniem organu okres gwarancji jest istotną zmianą. Ponadto okres gwarancji stanowił kryterium oceny ofert, zatem skrócenie terminu obowiązywania gwarancji w umowie – w ocenie instytucji zarządzającej - rażąco narusza interesy pozostałych wykonawców, ponieważ oferta wykonawcy, który został wybrany nie byłaby wtedy najkorzystniejsza. W tym względzie w zaskarżonej decyzji wskazano na naruszenie art. 140 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 7 p.z.p., ponieważ w umowie zawartej z wykonawcą został wskazany inny termin gwarancji niż ten, który został wskazany w ofercie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podnosiła, że zgodnym zamiarem stron było udzielenie przez wykonawcę gwarancji na okres 48 miesięcy, a wskazanie w umowie okresu 36 miesięcznego było wynikiem błędu pisarskiego. Dla uzasadnienia swoich racji powołała się na protokół odbioru robót budowlanych z dnia [...] października 2017 r., w którym okres gwarancyjny określono na 48 miesięcy, ofertę (będącą integralną część umowy), z której wynika, że wykonawca udzielił 48 miesięcznej gwarancji na wykonane prace, oraz ubezpieczeniową gwarancję należytego wykonania kontraktu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazującą, że gwarancja jest ważna w okresie 48 miesięcy w zakresie usunięcia wad i usterek, ujawnionych po podpisaniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączono też aneks nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. do umowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. zmieniający § 11 ust. 1 umowy, zgodnie z którym (w nowym brzmieniu), wykonawca udziela zamawiającemu gwarancji jakości wykonania umowy na okres 48 miesięcy od podpisania bezusterkowego protokołu odbioru. W konsekwencji Gmina zarzuciła, że stanowisko organu jest niewłaściwe i nie uwzględnia art. 65 § 2 k.c., zgodnie z którym w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Ten sam zarzut strona podniosła w skardze. Organ nie neguje, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie tego, co strony w istocie uzgodniły powinno następować zgodnie z zasadami wykładni umów wykształconymi na tle art. 65 k.c., a zatem z uwzględnieniem elementu subiektywnego, akcentującego znaczenie woli oświadczającego, i obiektywnego, wyrażającego dążenie do ochrony zaufania adresata oświadczenia woli. W razie ustalenia w fazie wykładni subiektywnej, że strony odmiennie postrzegały sens złożonych oświadczeń, konieczne jest przejście do drugiej fazy, opartej o wzorzec obiektywny, tj. do rekonstrukcji treści złożonych oświadczeń z wykorzystaniem perspektywy starannego i racjonalnego odbiorcy. W tym zakresie uwzględnienia wymagają dyrektywy językowe, kontekst sytuacyjny, w tym zachowania stron przed i po zawarciu umowy, a także uzgodniony cel umowy (por. wyroki SN z dnia: 31 sierpnia 2017 r., V CSK 675/17; 5 października 2018 r., I CSK 596/17 oraz powołane tam dalsze orzecznictwo). W zaskarżonej decyzji, po analizie art. 65 k.c., stwierdzono, że na dzień składania dwustronnego oświadczenia woli w postaci umowy o roboty budowlane, tj. na dzień [...] kwietnia 2017 r., okres gwarancji przewidywał wymiar 36 miesięcy, natomiast zmiana dokonana w formie aneksu nr [...] przewidująca już 48 miesięczny okres gwarancji nie miała i nie mogła mieć wpływu na ocenę oświadczenia woli z chwili zawarcia pierwotnej umowy. Liczy się bowiem znaczenie nadawane oświadczeniu przez strony biorąc pod uwagę stan z chwili złożenia oświadczenia, czyli odkodowanie treści zawartej umowy, a nie jej zmiany poprzez aneksowanie. W ocenie organu, to Gmina ponosi ewentualne konsekwencje niestarannego przygotowania umowy lub niedbalstwa przy jej podpisywaniu. Podkreślono też, że pomimo dokonywania przez beneficjenta wielu czynności na żadnym etapie nie wspominał on o innej woli stron zawierających umowę w zakresie okresu gwarancji na wykonane roboty, niż to wynika z jej treści. Stanowisko organu nie odnosi się jednak do podnoszonych przez Gminę w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności i dowodów wskazujących, że okres gwarancji wynosił 48 miesięcy. Organ pominął bowiem twierdzenie strony, że umowa z dnia [...] kwietnia 2017 r. przewidywała dwa okresy gwarancji – w § 11 ust. 1 umowy okres 36 miesięcy, oraz w załączniku do umowy stanowiącym jej integralną część ("Ofercie" wykonawcy) - okres 48 miesięcy. Skoro zdaniem organu należy wziąć pod uwagę stan rzeczy z chwili złożenia oświadczeń woli, to według strony na tę chwilę zgodnym zamiarem stron było ustanowienie gwarancji zarówno na okres 36 miesięcy, jak i 48 miesięcy. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego należy odrzucić okres gwarancji wynikający z "Oferty" wykonawcy, pomimo że stanowiła ona integralną część umowy. Jeżeli umowa przewidywała dwa różne okresy gwarancji, to dla odtworzenie woli jaką miały strony w chwili złożenia oświadczeń woli może mieć znaczenie zachowanie stron przed zawarciem umowy. W tym kontekście nabierają znaczenia postanowienia protokołu odbioru robót oraz ubezpieczeniowej gwarancji należytego wykonania kontraktu, przewidujące 48 miesięczną gwarancję. Jeśli dokumenty te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ powinien wyjaśnić dlaczego tak uważa. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę treść powyższych dokumentów oraz oferty wykonawcy, że Gmina na żadnym etapie nie wspominała o innej woli stron zawierających umowę w zakresie okresu gwarancji na wykonane roboty, niż to wynika z umowy. W odniesieniu do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania należy zauważyć, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475, dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 2 września 2017 r., do ustawy o finansach publicznych dodano art. 66a. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, ze zm.), w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w: a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, ze zm.) albo b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, ze zm.), albo c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, ze zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (ust. 1). Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego (ust. 2). Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 (ust. 3). W myśl art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca użył określenia "do postępowań", zatem powyższy przepis intertemporalny dotyczy stosowania zmienionych przepisów wprowadzonych ustawą zmieniająca względem postępowań wszczętych po dniu 2 września 2017 r. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na regulację zawartą w art. 66a u.f.p. oraz w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i stwierdził, że niezależnie od tego, który z ww. przepisów ma zastosowanie w niniejszej sprawie i tak nie doszło do przedawnienia zobowiązania. Zarówno bowiem w podstawowym 4-letnim (w przypadku zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95), jak i 5-letnim (w przypadku zastosowania art. 66a u.f.p.) okresie przedawnienia podjęto czynności skutkujące przerwaniem okresu przedawnienia. Skoro w okresie biegu podstawowego terminu przedawnienia nastąpiły akty przerywające bieg przedawnienia roszczeń i termin ten biegł na nowo, to tym samym zarówno dotychczasowe podjęte czynności, jak i wydanie przedmiotowej decyzji następuje przed upływem terminu przedawnienia. Należy jednak zauważyć, że w wyroku z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z zasadą pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym ustalającym termin przedawnienia dłuższy niż termin przewidziany w art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności. Przepisy te stoją natomiast na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że ten termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia. Z samego brzmienia art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że ustanawiając ten przepis, prawodawca Unii zamierzał jedynie umożliwić państwom członkowskim wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu. Państwa członkowskie nie mogą zatem wprowadzać odstępstwa od momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapity pierwszy i drugi tego rozporządzenia, który to moment rozpoczęcia pozostaje we wszystkich przypadkach ustalony na dzień dopuszczenia się nieprawidłowości lub w przypadku nieprawidłowości powtarzającej się lub ciągłej - na dzień, w którym nieprawidłowość ustała, Zgodnie natomiast z art. 66a ust. 1 u.f.p. termin przedawnienia należy liczyć od dnia ostateczności decyzji, wypłaty salda, albo wypłaty salda końcowego. Tym samym wynikający z tego przepisu termin, od którego zaczyna biec termin przedawnienia jest inny, niż dzień wystąpienia nieprawidłowości lub w przypadku nieprawidłowości powtarzającej się lub ciągłej - dzień, w którym nieprawidłowość ustała, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i zasadą pewności. Niezgodność regulacji krajowych z przepisami unijnymi – mając na względzie zasadę pierwszeństwa prawa unijnego (np. wyrok ETS z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64) – zobowiązuje organ administracji publicznej oraz sąd do odmowy zastosowania prawa krajowego sprzecznego z takim prawem i zastosowania w przedmiotowej sprawie bezpośrednio skutecznego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zamiast art. 66a ust. 1 u.f.p. Podkreślenia też wymaga, że w wyroku TSUE z dnia 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 wskazano, że użyte w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem okresu przedawnienia, obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak: sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z tego wymogu precyzyjności nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary, czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego. W tym kontekście w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wynikający art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 czteroletni bieg terminu przedawnienia został przerwany co najmniej kilkukrotnie, a mianowicie: 1) wynikami audytu z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzającymi wystąpienie nieprawidłowości, 2) pismami IZ RPO [...] z dnia [...] lipca 2019 r. informującym o nieprawidłowości i konieczności nałożenia korekty finansowej, z dnia [...] marca 2021 r. informujące beneficjenta o podtrzymaniu stanowiska w sprawie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i nałożenia korekty oraz zobowiązaniem do zwrotu dofinansowania, oraz z dnia [...] września 2022 r. zawiadamiającym beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie [...]zł, 3) w dalszej kolejności dwiema decyzjami Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2022 r. oraz [...] lutego 2023 r., 4) a na koniec pismem IZ RPO [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. o kontynuacji postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia mają wyniki audytu z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzające wystąpienie nieprawidłowości i pisma IZ RPO [...] z dnia [...] lipca 2019 r. informujące o nieprawidłowości i konieczności nałożenia korekty finansowej oraz z dnia [...] marca 2021 r. informujące beneficjenta o podtrzymaniu stanowiska w sprawie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i nałożenia korekty oraz zobowiązaniem do zwrotu dofinansowania. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brak jest tych dokumentów i Sąd nie może zweryfikować prawidłowości stanowiska organu, tj. czy na ich podstawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Podkreślić trzeba, że przesłane do Sądu akta sprawy powinny być kompletne, tzn. powinny zawierać wszystkie dokumenty, na które powołuje się organ w decyzji. W ponownym postępowaniu konieczne jest także ustalenie przez organ, i to w pierwszej kolejności, od jakiego momentu (daty) w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze regulację zawartą w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zaczął biec termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania. W zaskarżonej decyzji takiego momentu (daty) nie wskazano. W konsekwencji, z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Gminy co do naruszenia art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej i drugoinstancyjnej uczestniczyli ci sami członkowie zarządu. Podkreślenia wymaga, że NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członka zarządu województwa. W konsekwencji zarząd województwa jako instytucja zarządzająca może podjąć decyzję, co do której został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z udziałem członka zarządu uczestniczącego w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można także zgodzić się z poglądem strony, że organ nie ustalił, iż nieprawidłowość zarzucana skarżącej wywołała lub mogła wywołać szkodę w budżecie Unii. W zaskarżonej decyzji (str. 29-30) wskazano bowiem, że stwierdzona nieprawidłowość pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym ze szkodą poniesioną przez budżet UE. Nie była to nieprawidłowość wyłącznie techniczna. Skoro G. S. naruszyła zasady obowiązujące beneficjenta przy wdrażaniu projektu, nie dotrzymała procedur związanych z zamówieniami publicznymi, zaś środki finansowe zostały jej wypłacone na podstawie złożonych wniosków o płatność, można by mówić nie tylko o wystąpieniu szkody potencjalnej, ale nawet rzeczywistej. Według zatem organu szkoda jest realna, bowiem Gminie nienależnie wypłacono ze środków unijnych kwotę [...]zł. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (2.000 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł).