I SA/Bd 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2008 r., [...]. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Syg. akt I SA/Bd 215/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 września 2008r. H. J. (Skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przez ostatnie 10 lat działalność gospodarcza, którą prowadził przynosiła straty, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie pracuje ma problemy z poruszaniem się. Powołał się na brak majątku i oszczędności. Decyzją z dnia [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 115.896,74 zł. Po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji Zakład uznał, iż nie ma podstaw do umorzenia należności wobec braku całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm. dalej ustawa sus), nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy sus. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności, a ZUS decyzją z dnia [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) skargę oddalił, jednakże w następstwie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] w sprawie o sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Bydgoszczy wyrokiem z [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W związku z powyższym ZUS w efekcie ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] odmawiającą umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 115. 896,74zł. W wyniku wniesionej skargi WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] sygn. akt I SA/Bd 476/11 uchylił powyższą decyzję. W związku z ww. wyrokiem ZUS dokonał ponownej analizy sprawy i decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] odmawiającą umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 115.896,74 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy sus, bowiem z dniem 11 grudnia 2011r. ZUS wdrożył ponownie wobec majątku zobowiązanego administracyjne postępowanie egzekucyjne. W ocenie ZUS, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby w sprawie zaistniała jednoznaczna przesłanka umorzenia należności z przyczyn szczególnych, tj. ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Organ wyjaśnił, że Skarżący jest osobą schorowaną, o czym świadczy dokumentacja lekarska, orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 15.06.2010r. uznany został za częściowo niezdolnego do pracy do 30 czerwca 2013r. Posiada również orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczające do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2013r., jednakże dające możliwość pracy w warunkach chronionych. Począwszy od dnia 9 października 2008r. Skarżący podjął zatrudnienie w H. Sp. z o.o., a następnie w C. Sp. z o.o. ZPCHR, aktualnie kontynuuje zatrudnienie w firmie handlowej "L.", gdzie pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem brutto za grudzień 2011 wynoszącym 1.531zł. ZUS podkreślił, że stan zdrowia nie stanowił zatem przeszkody w podjęciu i kontynuowaniu zatrudnienia. Organ zauważył, że co prawda Skarżący powołał się na trudną sytuację materialną oraz zły stan zdrowia i konieczność ponoszenia kosztów leczenia oraz wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jednak faktu ponoszenia kosztów utrzymania i leczenia nie udokumentował żadnym dowodem, co uniemożliwia weryfikację danych podanych w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej. ZUS wskazał, że z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. uzyskano informację, że Skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Organ stwierdził, że Skarżący uzyskuje niski dochód, jednak na jego utrzymaniu nie pozostają inni członkowie rodziny, a uzyskiwany dochód przekracza kwotę minimum socjalnego, które według danych Instytutu Pracy i Polityki Socjalnej w grudniu 2010r. wynosiło 940,12 zł. Nie bez znaczenia, w ocenie ZUS, pozostaje fakt, iż uzyskiwane wynagrodzenie w ostatnich trzech latach zobowiązany przeznaczył m.in. na spłatę zobowiązań wobec P. S.A., Banku Z. i swojej żony, a pominął zobowiązanie wobec ZUS. Mając na uwadze powołane okoliczności ZUS stwierdził, że nie widzi podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o przepisy ustawy sus. W skardze do WSA w Bydgoszczy Skarżący powołał się na orzeczenie biegłych sądowych powołanych przez Sąd Okręgowy w B. uznających go za całkowicie niezdolnego do pracy od 27 września 2010r. do czerwca 2013r. Ponadto wskazał, że ze względu na swój stan zdrowia korzysta ze skróconego czasu pracy. Odnosząc się do twierdzeń organu, że nie przedstawił dowodów potwierdzających ponoszone koszty utrzymania, Skarżący powołał się na oświadczenie swojej żony o kwotach, jakie wnosi za korzystanie z mieszkania znajdujące się w aktach sprawy. Podkreślił, że innych dowodów nie jest w stanie przedstawić, bowiem mieszkanie należy do żony, z którą pozostaje w separacji, a na nią wystawiane są wszystkie rachunki. Zaznaczył, że pomimo tylu schorzeń musi pracować i zawsze podstawą wynagrodzenia była najniższa krajowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz.270 ze zm. dalej ustawa p.p.s.a) uchyla decyzję, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie na podstawie art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie wypowiadał się już trzykrotnie wojewódzki sąd administracyjny oraz raz Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatni z wydanych w sprawie wyroków (wyrok z dnia [...]) odnosił się do kwestii formalnych, składu osobowego organu rozstrzygającego w sprawie, wobec czego nie kształtował zakresu postępowania dowodowego w sprawie. Natomiast w pozostałych wyrokach: WSA z dnia [...] oraz NSA z [...] organ otrzymał wiążące wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie. Sądy uznały, że ZUS, nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie ocenił złożonych przez Skarżącego dowodów na potwierdzenie jego sytuacji zdrowotnej i materialnej. Pobieżna ocena stanu faktycznego sprawy, stwierdzająca jedynie, że Skarżący nie wykazał, że znajduje się w trudnej sytuacji skoro podjął pracę i osiąga wynagrodzenie w wysokości większej niż minimalne nie została zestawiona z "uzasadnionym przypadkiem" kwalifikującym do udzielenia ulgi na podstawie § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz.1365 dalej jako Rozporządzenie). Oceniając na obecnym etapie postępowania zaskarżoną decyzję pod kątem spełnienia wskazań zawartych w przywołanych wyrokach, Sąd uznał, że organ nie w pełni wywiązał się ze swoich obowiązków realizacji zasady wyrażonej w art. 77 § 1 Kpa. W efekcie w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy ustalenia nadal nie są zupełne. Podstawą rozstrzygnięcia organu w trakcie trwającego od 2008r postępowania jest stanowisko, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust 3 i 3a ustawy sus. ZUS nie orzekał w sprawie na podstawie uznania administracyjnego, ale na bazie ustalonego stanu faktycznego uznał, że Skarżący nie spełnia wymogów ustawowych do umorzenia mu zaległych składek wraz z odsetkami. Rozpatrując niniejszą sprawę na potrzeby kontroli zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć przepisy, które stanowią podstawę prawną dla ZUS do umorzenie należności pobieranych przez ten organ. Podstawą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ustawy o sus. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, ZUS może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Sytuacje ujęte w powyższym przepisie nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy sus, w którym ustawodawca stworzył możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy podkreślić, że powołane przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet przy ustaleniu, że zachodzą przesłanki opisane we wskazanym przepisie, organ ma możliwość odmowy umorzenia należności, co jednak także musi uzasadnić. W zależności od sposobu rozstrzygania przez organ (brak przesłanek czy uznanie administracyjne), inaczej kształtuje się zakres kontroli sądowej wydanej decyzji. W niniejszej sprawie ZUS nie orzekał jednak na podstawie uznania administracyjnego, lecz ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w § 3 Rozporządzenia. Organ zgromadził dane dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej Skarżącego, niemniej nie zebrał i nie ocenił materiału dowodowego w sposób zupełny, zgodnie z art. 77 § 1 Kpa, który nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił, że Skarżący orzeczeniem z 15 czerwca 2010r został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do dnia 30 czerwca 2013r, posiada też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczające do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2013r, jednakże dające możliwość pracy w warunkach chronionych. Obecnie Skarżący zatrudniony jest w firmie handlowej L., gdzie pracuje w pełnym wymiarze godzin z miesięcznym wynagrodzeniem brutto 1.531zł. Zdaniem organu Skarżący nie wykazał, jakie koszty utrzymania obciążają go miesięcznie, czym uniemożliwił weryfikację danych podanych w oświadczeniu majątkowym. Powyższe ustalenia organu, co do braku wykazania wysokości miesięcznych kosztów utrzymania w zakresie opłat za mieszkanie oraz aktualnego stanu zdrowia Skarżącego, określającego jego możliwości zarobkowania były kwestionowane w skardze. Odnosząc się do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia Sąd uznał, że nie wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione w sposób pełny. Za najistotniejszy brak w tym zakresie Sąd uznał niewyjaśnienie kwestii dotyczącej stopnia niepełnosprawności Skarżącego, który determinuje ocenę możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżący w trakcie postępowania, jak również w skardze powoływał się na protokół badań sądowo-lekarskich oraz orzeczenie lekarskie, wydane w sprawie [...], z których to dokumentów wynika, że Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od 14 sierpnia 2009r do czerwca 2013r. Dokumenty te pozostają w sprzeczności z treścią powołanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Organ powinien odnieść się do powoływanych przez Skarżącego dowodów, wyjaśniając sens prowadzonych badań, tymczasem pomija tę kwestię milczeniem. W odniesieniu do kosztów utrzymania, Skarżący wskazał na oświadczenie B. J. (karta 32 akt administracyjnych), z którego wynika wysokość miesięcznych obciążeń z tego tytułu, ok. 310zł. O ile, w ocenie organu, kwota ta pozostaje nieadekwatna do rzeczywistych kosztów utrzymania mieszkania, organ może poczynić samodzielne ustalenia w tym zakresie. Nie ma podstaw, by pomijać te koszty nawet w sytuacji bierności zainteresowanego powołując się na jego obowiązki dowodowe. Po ustaleniu wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej Skarżącego, rzeczą organu będzie ocena, czy ustalony stan faktyczny kwalifikuje się pod przesłanki sprecyzowane w § 3 ust 1 Rozporządzenia. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że ustalenie, iż byłyby spełnione przesłanki ze wskazanego przepisu oznacza, zgodnie z obowiązującymi przepisami, że ZUS i tak może odmówić udzielenia ulgi. Ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. Nade wszystko jednak Sąd uznał, że wobec potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego zasadnym jest uchylić decyzje obu instancji albowiem, mając na uwadze, że sprawa toczy się od 2008r, orzekanie jedynie przez organ II instancji powoduje, że postępowanie jest w istocie jednoinstancyjnym. Zmiana okoliczności faktycznych na przestrzeni czterech lat jest na tyle doniosła, że wszelkie spory na tym tle przenoszone są na grunt postępowania sądowo-administracyjnego, gdzie Skarżący składa dowody a zaskarżona decyzja ciągle odwołuje się do decyzji z 2008r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. oraz korzystając z możliwości przewidzianej w art. 135 tej ustawy uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 ustawy p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.