I SA/Bd 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant referent Anna Szymanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz P. [...] w B. kwotę 1.037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. Marszałek Województwa [...] nałożył na [...] w B. sp. z o.o. (dalej także jako: "Skarżąca", "Spółka", "Przewoźnik") karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Kolegium", "SKO") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie SKO decyzję organu I instancji należało uznać za przedwczesną. Kolegium zwróciło uwagę, że pełnomocnik odwołującej dołączył do uzupełnienia odwołania nowe, nieznane organowi I instancji dowody mogące mieć na wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle nowych dowodów ujawnionych na etapie postępowania odwoławczego, koniecznym było uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o przesłuchanie w charakterze świadków kierowców zatrudnionych przez Przewoźnika celem ustalenia czy wykonali oni kursy zakwestionowane przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Marszałek Województwa [...] nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że do organu wpłynęły skargi, że Spółka w dniu [...] i [...] sierpnia 2023 r. nie wykonała kursów z C. do B. - odjazd z przystanku przy ul. [...] o godz. 20:43. Świadek zeznała, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. oczekiwała z innymi osobami na autobus na przystanku przy ul. [...] w C. od godz. 20:30 do godz. 21:20. Autobus nie pojawił się na przystanku. Następnie w dniu [...] stycznia 2024 r. wpłynęła kolejna skarga na Przewoźnika, która dotyczyła niewykonania kursu z C. do B. o godz. 8:35. Autobus nie podjechał na przystanek C. D.A. przy ul. [...]. Zgłaszająca skargę zeznała, że w dniu [...] stycznia 2024 r. oczekiwała na autobus relacji C. B. (planowy odjazd godz. 8:35) od godz. 8:15 do godz. 9:40. W tym czasie autobus nie pojawił się na przystanku. Przedsiębiorca wezwany do złożenia wyjaśnień podtrzymał swoje wcześniejsze wyjaśnienia, iż kursy były wykonywane zgodnie z wydanym zezwoleniem. Do pisma dołączono karty drogowe z dnia [...] sierpnia 2023 r. i [...] stycznia 2024 r. oraz raporty kasowe - dwa z [...] sierpnia 2023 r. i jeden z [...] stycznia 2024 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nałożyło na Przewoźnika administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Kolegium podało, że wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym należy do działalności regulowanej, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539; dalej także jako: "u.t.d.") działalność tego rodzaju wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Przepisy przywołanej ustawy określają m.in. warunki, jakie spełniać muszą przedsiębiorcy wykonujący regularny przewóz osób oraz prawne konsekwencje wykonywania tego rodzaju działalności z naruszeniem warunków określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. Jednocześnie zgodnie z art. 22b ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Ponadto, zgodnie z ust. 2, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Organy udzielające licencji lub zezwolenia w zakresie krajowego transportu drogowego osób są uprawnione na obszarze ich właściwości miejscowej i podczas wykonywania przewozu do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy (art. 84 ust. 4 u.t.d.). Za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, ustawa o transporcie drogowym przewiduje sankcje w postaci kary pieniężnej. Kolegium podało następnie, że w aktach sprawy znajduje się pochodząca od pasażerów informacja, że w dniu [...] stycznia o godz. 8.35 kurs C. - B. nie odbył się. W toku postępowania osoba zgłaszająca ten fakt w dniu [...] kwietnia 2024 r. została przesłuchana w charakterze świadka i zeznała, że w dniu [...] stycznia 2024 r. zamierzała skorzystać z usług Przewoźnika i dojechać do B. na zaplanowaną wcześniej wizytę lekarską. Świadek zeznała, że oczekiwała na autobus na przystanku przy ul. [...] od godziny 8:15 do godziny 9:40. Autobus nie pojawił się na przystanku. W korespondencji kierowanej przez organ I instancji do Przewoźnika organ również wskazywał [...] stycznia 2024 r. jako dzień, w którym Przewoźnik nie wykonał kursu relacji C. - B. nr [...] rozpoczynającego się o godz. 8.35. Zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] Przewoźnik realizował kursy w ramach linii regularnej [...] od poniedziałku do piątku, oprócz świąt. Natomiast [...] stycznia 2024 r. przypadał w sobotę co oznacza, że tego dnia Przewoźnik nie świadczył usług przewozowych w ramach ww. linii autobusowej. Powyższy błąd w oznaczeniu daty kursu stanowiący oczywistą omyłkę pisarską, w ocenie Kolegium, nie ma wpływu na merytoryczną ocenę sprawy. Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że jedynymi dowodami mającymi potwierdzać niewykonanie przez Przewoźnika kursu nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. jest informacja od pasażera oraz protokół z jego przesłuchania. SKO zauważyło, że odpowiadając na zarzut niewykonania kursu nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. Przewoźnik załączył do akt sprawy wydruk mapy, na której przedstawiony został przebieg opóźnionego kursu nr [...] ustalony na podstawie zapisu nadajnika GPS zainstalowanego w pojeździe oraz raport kasowy z dnia [...] stycznia 2024 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto zestawienie biletów sprzedanych przez Przewoźnika w związku z wykonywaniem przewozów w ramach zezwolenia [...] za styczeń 2024 r. W zestawieniu tym nie został uwzględniony [...] stycznia 2024 r. Zdaniem Kolegium, z faktu, że zarejestrowana została sprzedaż biletów na przystanku C. DW nie można wywodzić, że autobus, którym był realizowany kurs podjechał na przystanek początkowy, na którym oczekiwali pasażerowie. Dane wynikające z raportu kasowego oraz wydruku z nadajnika GPS znajdującego się w pojeździe wskazują, że kurs nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. rozpoczął się ze znacznym opóźnieniem w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy. Sprzedaż biletów na kurs [...] rozpoczęła się o godz. 9:18:15 na przystanku C. DW. W trakcie kursu sprzedawane były bilety jednorazowe a także rejestrowany był przejazd osób korzystających z biletów miesięcznych. Biletom sprzedawanym w pojeździe nadawane były kolejne numery. Informacja od pasażera, potwierdzona w trakcie przesłuchania, że autobus nie podjechał na przystanek początkowy tj. C. DW, w ocenie organu odwoławczego, nie została skutecznie zakwestionowana przez Przewoźnika. Na podstawie zapisu z nadajnika GPS znajdującego się w pojeździe nie można odwzorować rzeczywistej trasy przejazdu autobusu. Zapis GPS rozpoczął się o godz. 9:23:16. Zgodnie z zapisem raportu kasowego o tej godzinie autobus realizujący kurs powinien zatrzymać się na przystanku C. ul. [...]. Przedstawione wyżej uwagi zdaniem SKO dają podstawę do uznania, że kurs nr [...] był realizowany niezgodnie z rozkładem jazdy z pominięciem wyznaczonych przystanków, co stanowi delikt, o którym mowa w złączniku nr 3 pkt 2.2.2. 3 u.t.d., zagrożony karą w wysokości 3.000 zł. Następnie SKO wskazało, że z uwagi na upływ czasu, wobec art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. brak jest podstaw prawnych do nałożenia kary za delikty, których przewoźnik dopuścił się w dniach [...] sierpnia 2023 r. i [...] sierpnia 2023 r. Powyższe uzasadnia wydanie decyzji reformatoryjnej, po myśli art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a."), to jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nałożenia na Przewoźnika kary za delikt z dnia [...] stycznia 2022 r. W skardze do tut. Sądu Spółka zaskarżyła "w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].11.2025 r. ([...]), w części tj. w zakresie rozstrzygnięcie wskazanego w punkcie 2 decyzji." W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, tj. punkt 2 oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2025 r. Zarzuciła: 1. brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w przedmiotowym odwołaniu, pominięcie, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, dowodów zgłoszonych przez stronę, i tak: - przesłuchanie świadka, kierowcy autobusowego, realizującego kurs nr [...] – M. Z., relacji C. D.A. - B. D.A. o godzinie 8.35, przy czym Skarżąca zauważyła, iż przesłuchanie ww. świadka SKO poleciło organowi I instancji, w decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. ([...]), czego organ I instancji zaniechał; - przesłuchanie świadków wnioskowanych przez stronę w odwołaniu, tj. M. P., K. D. – na okoliczność charakterystyki działania i rejestrowania danych przez kasę fiskalną, bileterkę [...], wykazanych w raporcie kasowym znajdującym się w aktach sprawy. Powyższe w ocenie Skarżącej doprowadziło do zastosowania wadliwej sankcji w oparciu o punkt 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., gdy ewentualnie można uznać jedynie, iż zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji ale z punktu 2.2.2 ww. załącznika tj. wykonywanie przewozu regularnego lub regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu albo zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu – kara 500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na rozprawie. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym (określającym prawa i obowiązki stron) oraz z prawem procesowym (regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej). Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej także jako: "p.p.s.a."). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo to uchyla taką decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Okoliczności powołane w skardze oraz przedłożone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy wykluczają możliwość uznania na obecnym etapie, że zaskarżona decyzja spełnia warunek zgodności z prawem. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym, jak i merytorycznym. Wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy, jak i wszelkie sprzeczności w materiale dowodowym, powinny zostać zatem przez organ wyjaśnione. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją SKO w pkt I uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2025 r. w całości, a w pkt II nałożyło na Skarżącą karę pieniężną w kwocie [...]zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że: 1) przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 1 000 000 złotych za każde naruszenie; 2) przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 5b ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do 120 000 złotych za każde naruszenie. Załącznik nr 3 do u.t.d. zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. W pkt 2.2.2. ppkt 3) załącznika nr 3 do u.t.d. wskazano, że za wykonywanie przewozu regularnego lub regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu albo zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wysokość kary pieniężnej wynosi 3000 zł. W rozpatrywanej sprawie sporne jest czy Przewoźnik zrealizował kurs nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. na trasie C. – B., odjazd z C. zgodnie z rozkładem jazdy o godz. 8.35. W zaskarżonej decyzji SKO oceniło materiał dowodowy zaoferowany przez Przewoźnika i stwierdziło, że zarejestrowana w dniu [...] stycznia 2024 r. sprzedaż biletów na przystanku C. DW nie świadczy o tym, że autobus, którym był realizowany kurs podjechał na przystanek początkowy, na którym oczekiwali pasażerowie. Dane wynikające z raportu kasowego oraz wydruku z nadajnika GPS znajdującego się w pojeździe wskazują, że kurs nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. rozpoczął się ze znacznym opóźnieniem w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy. Sprzedaż biletów na kurs 1900 rozpoczęła się o godz. 9:18:15 na przystanku C. DW. W trakcie kursu sprzedawane były bilety jednorazowe a także rejestrowany był przejazd osób korzystających z biletów miesięcznych. Biletom sprzedawanym w pojeździe nadawane były kolejne numery. Zdaniem SKO, na podstawie zapisu z nadajnika GPS znajdującego się w pojeździe nie można odwzorować rzeczywistej trasy przejazdu autobusu. Kolegium zauważyło również, iż zapis GPS rozpoczął się o godz. 9:23:16. Zgodnie z zapisem raportu kasowego o tej godzinie autobus realizujący kurs powinien zatrzymać się na przystanku C. ul. [...]. SKO zakwestionowało zatem przedłożone przez Skarżącą dowody wskazując na brak danych co do rzeczywistego przebiegu kursu nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. Uszło jednak uwadze Kolegium, że w odwołaniu Skarżąca złożyła wnioski dowodowe dotyczące okoliczności ważnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Wnioski te dotyczyły przesłuchania świadków na okoliczność charakterystyki działania i rejestrowania danych przez kasę fiskalną bileterkę [...], wykazanych w raporcie kasowym znajdującym się w aktach sprawy (str. 5 odwołania). Ponadto Skarżąca w odwołaniu wskazała na nieprzesłuchanie przez organ kierowcy wykonującego kurs z dnia [...] stycznia 2024 r., do czego organ I instancji został zobowiązany decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] (str. 6 odwołania). Co istotne, do dowodów tych Kolegium w ogóle się nie odniosło, przy czym Skarżąca we wniesionej skardze, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zauważyć należy, że uwzględniając treść przepisów k.p.a. regulujących przebieg postępowania wyjaśniającego, organ prowadzący to postępowanie nie może pomijać milczeniem wniosku dowodowego strony, który ma zgodnie z zamiarem strony - potwierdzić wskazywany przez nią stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Odnosząc się do treści przywołanych przepisów stwierdzić należy, że organ administracji powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę. W przypadku złożenia przez stronę wniosku dowodowego organ może tego wniosku nie uwzględnić wówczas, gdy wniosek dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Jeśli jednak strona wnosi o przeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest to dowód zgłoszony na odmienną tezę dowodową, to taki dowód powinien być przez organ przeprowadzony. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 8/09, "sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego". Nadmienić przy tym należy, że przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jakkolwiek organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu, to w takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, tj. może wydać postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu lub dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 78 § 2 i 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie SKO nie uwzględniło wniosków dowodowych Skarżącej i nie odniosło się do nich w uzasadnieniu decyzji, co naruszało powołane wyżej przepisy k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zaskarżoną decyzję nie tylko wadliwą, ale także przedwczesną. Przy czym, wnioskowane dowody ze źródeł osobowych czy też twierdzenia Skarżącej - np. o tym, że raport kasowy rejestruje tylko sprzedaż biletu z danego przystanku a kierowca manualnie przełącza kolejne przystanki w bileterce (kasie fiskalnej), zatem brak w raporcie kasowym danego przystanku oznacza jedynie, iż kierowca nie sprzedał na nim żadnego biletu a nie świadczy o np. braku zatrzymania autobusu na przystanku - zostały powołane w opozycji do stanowiska zajmowanego przez organ. Nie może budzić wątpliwości, że przepisy k.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 k.p.a. Dopiero prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy może być podstawą rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). W kontekście art. 107 § 3 k.p.a. podkreślenia wymagają nieścisłości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO na str. 6 zaskarżonej decyzji wskazało, że jedynymi dowodami mającymi potwierdzać niewykonanie przez Przewoźnika kursu nr [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. jest informacja od pasażera oraz protokół z jego przesłuchania. Pomiędzy wskazanymi przez SKO dowodami brak jest jednak spójności, W informacji od pasażera wskazany jest [...] stycznia 2024 r. jako dzień, w którym nie odbył się kurs na trasie C. – B., odjazd z C. o 8.35 (k. 81 akt adm.), zaś w protokole przesłuchania świadka z dnia [...] kwietnia 2024 r. wskazano [...] stycznia 2024 r. jako dzień, w którym nie odbył się ww. kurs (k. 113 akt adm.). Równocześnie SKO (na str. 5 i 6 decyzji) oceniając tę rozbieżność wskazuje, iż jest to oczywista omyłka pisarska i wyjaśnia, że "21 stycznia 2024 r. przypadał w sobotę co oznacza, że tego dnia przewoźnik nie świadczył usług przewozowych w ramach w/w linii autobusowej" bowiem jak zostało wyjaśnione w innej części decyzji – kurs ten był realizowany od poniedziałku do piątku. Nadmienić jednak należy, zdaniem Sądu, że powszechnie wiadomo, iż [...] stycznia 2024 r. przypadał w niedzielę. W związku z tym omówienie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłki pisarskiej zawiera kolejną omyłkę, co utrudnia merytoryczną kontrolę decyzji Kolegium i wpływa na brak przejrzystości formułowanych przez organ stanowisk i ocen. Zaznaczyć należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że rolą sądu administracyjnego jest jedynie poddanie kontroli legalności ustaleń dokonanych przez organ, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak też dowodów, w tym oferowanych przez stronę na poparcie swoich twierdzeń. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy oraz ich rozważenia. Prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza wobec treści odwołania, wymagało poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń oraz odniesienia się do wnioskowanych dowodów. Jak już zaznaczono, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego, zatem pominięcie okoliczności i dowodów wskazanych w odwołaniu powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do wniosków dowodowych Skarżącej i rozważy możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie (art. 136 k.p.a.). Następnie dokona jednoznacznych ustaleń dotyczących kursu nr [...] na trasie C. – B. w dniu [...] stycznia 2024 r. Kolegium sporządzi też uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, spełniające wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a., przedstawiając w nim całość argumentacji oraz dowodów, które będą stanowić podstawę dokonanych ustaleń w sprawie. Tym samym Kolegium rozpatrując ponownie niniejszą sprawę zobowiązane będzie ją rozpoznać w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) w kwocie [...]zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska