I SA/Bd 231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 08 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/Bd 231/12 UZASADNIENIE W dniu [...]. do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. wpłynął wniosek A. S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na trudną sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...]. Zakład odmówił umorzenia przedmiotowych należności składkowych uznając, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.), tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu [...]. zobowiązana wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie możliwości umorzenia zadłużenia. Oświadczyła, że z uwagi na stosunkowo niewielkie dochody osiągane w wyniku prowadzenia działalności nie jest w stanie jednorazowo uregulować istniejącego zadłużenia. Decyzją z dnia [...]. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż w stosunku do zobowiązanej Dyrektor Oddziału ZUS w T. nadal prowadzi skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ponownie nie dopatrzono się również istnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ wyjaśnił, że umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek ma charakter wyjątkowy i może zostać zastosowane wyłącznie w szczególnym przypadku, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawa, które zwalniałyby z obowiązku opłacania składek płatnika znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej. Wskazał, że z działalnością gospodarczą związane są pewne obowiązki, m.in. opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, które stanowią konieczne koszty prowadzenia działalności. Przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podniosła, że jej zarobki w kiosku są bardzo niskie. Wyjaśniła, że po opłaceniu wszystkich zobowiązań pozostaje jej niewielka kwota zysku. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi strona podała, że ma [...] lat i od [...] lat pracuje w kiosku w trudnych warunkach, pomimo swoich problemów zdrowotnych. Dodała, że terminowo płaciła podatki do Urzędu Skarbowego i nie rozumie dlaczego ma płacić drugi raz składki do ZUS-u. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kolejnych pismach procesowych kierowanych do Sądu za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, że zaciągnęła kredyty na dalsze prowadzenie działalności. Ponadto podała, że po opłaceniu rachunków nie ma pieniędzy na leki. Do przedmiotowych pism strona załączyła szereg dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, dlatego uznał, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Właściwa wykładania powołanych przepisów prawa materialnego wyznacza zakres postępowania dowodowego, koniecznego w sprawie wszczętej wnioskiem o umorzenie składek (czy odsetek) i dokonanych w nim ustaleń. W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istota sprawy o umorzenie należności składkowych sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 349/09). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek Zakład nie ustali istnienia stanu całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zważywszy na przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ciężar dowodu wykazania istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy. On powinien wskazać okoliczności uzasadniające wniosek i udokumentować je. Jednakże podkreślenia wymaga, iż to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych w nim ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 1351/10). Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy istniejących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji organ zasadnie uznał, że nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., gdyż w stosunku do skarżącej Dyrektor ZUS w T. nadal prowadzi skuteczne postępowanie egzekucyjne. Jednakże stwierdzić należy, że Zakład nie rozważył wnikliwie sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanej w kontekście § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, jak również zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa w tym zdrowotna i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując ustaleń odnośnie sytuacji materialnej skarżącej organ w swojej decyzji wskazał, że: "W toku postępowania przedstawiła Pani zaświadczenie o stanie zdrowia, z którego wynika, iż cierpi Pani na liczne schorzenia. Nie można jednak uznać, że z powodu stanu zdrowia nie może Pani pozyskać środków na spłatę zaległości składkowych. Posiada Pani stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, również prowadzona przez Panią działalność gospodarcza generuje niewielkie zyski. Pani sytuacja materialna nie spełniła zatem kryterium ubóstwa, gdyż osiągany przez Panią dochód kształtuje się powyżej ustalonej kwoty minimum socjalnego. Dla oceny Pani sytuacji finansowej nie bez znaczenia pozostaje fakt, że posiada Pani ona również majątek nieruchomy w postaci dwóch działek położonych w miejscowości N. D., który może stanowić źródło uzyskania środków na spłatę istniejącego zadłużenia." W ocenie Sądu Zakład nie dokonał żadnej analizy dotyczącej ponoszonych przez stronę koniecznych wydatków. Z decyzji nie wynika, by organ ustalił kwestię comiesięcznych obciążeń i wydatków skarżącej, które musi ona ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz tych związanych z opłatami za mieszkanie i media. Organ nie ustalił, jakie skarżąca ponosi koszty wyżywienia, ile przeznacza na środki higieny oraz inne elementarne zakupy. Co znamienne, odnosząc się do podnoszonych przez zobowiązaną okoliczności związanych z jej problemami zdrowotnymi, organ wskazał jedynie, że z zaświadczenia o stanie zdrowia wynika, że skarżąca cierpi na liczne schorzenia, jednakże w jego ocenie nie można uznać, że ze względu na stan zdrowia nie może pozyskać środków na spłatę zaległości składkowych. Stawiając taką tezę organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, które pozwoliłoby określić jakie wydatki A. S. ponosi na leczenie, jakie są koszty badań kontrolnych i wizyt lekarskich, jaki jest koszt zakupu lekarstw. Brak ustaleń w tym zakresie czyni stanowisko organu zupełnie dowolnym. Tylko bowiem wyczerpujące ustalenie z jednej strony poziomu uzyskiwanych dochodów, a z drugiej strony poziomu koniecznych wydatków pozwoliłoby na ocenę, czy wykonanie przez A. S. obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek spowoduje niemożność zaspokojenia przez nią podstawowych potrzeb życiowych. Porównanie dochodów skarżącej z jej wydatkami jest zatem niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Analiza akt sprawy wskazuje zatem, że ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ ani nie zgromadził właściwie materiału dowodowego, ani nie dokonał oceny tych dowodów, które znalazły się w aktach sprawy. Brak rozważań w tym zakresie czyni zaskarżoną decyzję pozbawioną prawidłowego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości składkowych organ dokona ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów i wydatków A. S. w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W tym celu uzupełni materiał dowodowy, a także prawidłowo oceni materiał już zgromadzony w sprawie i na tej podstawie wyda decyzję uzasadnioną zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. E. Kruppik – Świetlicka L. Kleczkowski M. Łent