I SA/Bd 257/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na czynność Wójta Gminy B. z dnia 13 grudnia 2023r. w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji oświatowej w niepełnej wysokości oddala skargę Wójt Gminy ustalił wysokość stawki dotacji dla przedszkoli prowadzonych na terenie gminy przekazał kwoty dotacji w grudniu 2023 r. Przekazanie kwoty dotacji nastąpiło na rachunek bankowy B. J. ("Strona", "Skarżąca") prowadzącej Niepubliczne Przedszkole [...] (uznanie nastąpiło [...] grudnia 2023 r.). Strona wniosła skargę na czynność Wójta Gminy dotyczącą ustalenia wysokości stawki dotacji dla przedszkola prowadzonego przez Skarżącą w grudniu 2023r. w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz przekazania Skarżącej zaniżonych kwot dotacji w wysokości nieprawidłowej i niezgodnej z przepisami na uczniów przedszkoli prowadzonego przez Skarżącą, to jest czynność ustalenia i przekazania dotacji w niepełnej wysokości. Strona wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności zaskarżonej czynności administracyjnej przekazania dotacji w niepełnej wysokości oraz uznanie obowiązku organu do wypłacenia dotacji za 2023 r. w pełnej wysokości. Zaskarżonej czynności zarzuciła niezgodność z przepisami: 1) art. 11 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o.") przez przyjęcie niezgodnej z przepisami ustawy liczby uczniów w przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...], gdyż do liczby uczniów w przedszkolach zaliczono także uczniów w innych oddziałach przedszkolnych, co prowadzi bezpośrednio do niewłaściwego ustalenia kwoty dotacji wypłacanej dla dotowanych przedszkoli prowadzonych przez skarżących; 2) art. 44 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.f.z.o. przez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji w II aktualizacji, dokonanej w październiku 2023 r.; 3) art. 43 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 3 u.f.z.o. przez brak aktualizacji, ustalenia i wypłacenia zaktualizowanych kwot dotacji w grudniu 2023 r. na rzecz przedszkoli prowadzonych przez skarżących; 4) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez brak działania organu na podstawie przepisów prawa i rażące naruszenie w czynności przepisów u.f.z.o.; 5) art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką prowadzoną przez przedszkole; 6) art 8 k.p.a. przez postępowanie, które rażąco narusza zaufanie do działania organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, dokonywanej w przypadku zmian wydatków na przedszkole gminne w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, dokonanych w grudniu, czyli ostatnim miesiącu roku budżetowego. Kluczowe – według Wójta - jest uznanie, że zgodnie z art. 44 ust. 4 pkt 1 u.f.z.o. uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji, czyli musiałoby to obejmować i uwzględniać plan dochodów i wydatków budżetu Gminy [...] według stanu na dzień [...] listopada 2023 r. Zdaniem organu, pozostałe zarzuty przedstawione przez Skarżącą, w szczególności dotyczące naruszenia art. 11 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 u.f.z.o. przez przyjęcie niezgodnej z przepisami ustawy liczby uczniów w przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] oraz art. 44 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.f.z.o. przez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji w II aktualizacji, dokonanej w październiku 2023 r., nie odnoszą się do zaskarżonego działania Wójta dotyczącego ustalenia i przekazania dotacji oświatowej w grudniu 2023r. Według organu, skarżąca przy zaskarżeniu działania Wójta w grudniu 2023 r., w zasadzie próbują zaskarżyć również inne działania Wójta. Te działania nie są przedmiotem skargi, a poza tym termin zaskarżenia tych działań upłynął. Zatem odnoszenie się do tych zarzutów, zdaniem organu, jest pozbawione podstaw. Odnosząc się jednak do nieprawidłowego ustalenie liczby uczniów, z ostrożności procesowej, organ wskazał, że w Gminie [...] prowadzone jest jedno przedszkole gminne. Gminne Przedszkole [...] w [...] realizujące swoje zadania w 3 lokalizacjach. Treść uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę [...] jednoznacznie wskazuje na funkcjonowanie jednego przedszkola z dwiema filiami. Uchwała ta nie została zaskarżona, nie została też stwierdzona jej nieważność w trybie nadzorczym. Zatem liczba uczniów została ustalona prawidłowo. Według organu kwestionowanie dokonanej II aktualizacji oraz statystycznej liczby uczniów po kilku miesiącach jest całkowicie niezrozumiałe. Skarżąca próbuje podważyć zgodne z prawem działania czy czynności organu po kilku miesiącach od ich podjęcia. Takie działanie jest niedopuszczalne i nie może mleć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest ustalenie i przekazanie Stronie przez Wójta Gminy dotacji oświatowej na uczniów Przedszkola Niepublicznego [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji i jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem ustalenie i przekazanie stronie przez Wójta Gminy dotacji oświatowej podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił stronie pisemne wypowiedzenie się w sprawie, wyznaczając 10-dniowy termin. Strona z tej możliwości nie skorzystała. Skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W realiach rozpatrywanego przypadku należało przyjąć, czego zarówno organ, jak i Strona nie kwestionują, że czynność wypłaty dotacji nastąpiła w dniu [...] grudnia 2023 r. (k. 35 akt sądowych), stąd skarga wniesiona w dniu [...] stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego na kopercie) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 939/22). Zatem przedmiotem skargi jest czynność ustalenia i przekazania dotacji w grudniu 2023 r. W odniesieniu do tego okresu w skardze podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2023r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie zmian w budżecie na 2023r. W wyniku tej zmiany wydatki budżetu na przedszkole gminne zostały zwiększone o kwotę [...]zł. Kwota ta po podzieleniu przez statystyczną liczbę uczniów (przez 303,33) odpowiada zwiększeniu dotacji o [...] zł. Tym samym, zdaniem Strony, Gmina [...] zaniżyła podstawową kwotę dotacji obliczaną w skali roku o [...] zł. W odniesieniu do przedszkoli niepublicznych zaniżenie dotacji wynosi 75% tej kwoty, czyli [...] zł. W ocenie Skarżącej z uwagi na tak znaczną zmianę budżetu w grudniu 2023r. powinna być dokonana aktualizacja podstawowej kwoty dotacji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. Sąd tego zarzutu nie podziela. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 1 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu pierwszej aktualizacji; 2) w październiku roku budżetowego; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podkreślenia też wymaga, że w myśl art. 44 ust. 4 u.f.z.o. aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 3 uwzględnia się: 1) plan dochodów i wydatków: a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1, b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13 - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji; 2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej po dniu 30 września roku budżetowego. Celem aktualizacji jest zapewnienia w ciągu roku osobie prowadzącej daną placówkę wyrównania przyznawanej dotacji, w sytuacji kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o., co do zasady, dwukrotnie w ciągu roku budżetowego. Aktualizacja jest również możliwa w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 939/22). W świetle powyższego aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w grudniu 2023 r. mogłaby nastąpić w szczególnie uzasadnionym przypadku. Taki też pogląd prezentuje Strona. Wskazać należy, że użyty w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. zwrot "w szczególnie uzasadnionym przypadku" jest zwrotem szacunkowym. Zwroty te zawierają dwa dające odróżnić się elementy: opis faktów, który w procesie decyzyjnym wymaga stwierdzenia ich wystąpienia (w rozpatrywanej sprawie chodzi o stwierdzenie wystąpienia "przypadku") oraz element oceny, który prowadzi do wyrażenia swoistej kwalifikacji (chodzi o zakwalifikowanie "przypadku" jako "szczególnie uzasadnionego"). Ów element oceny wskazuje na konieczność dokonania oszacowania stopnia intensywności wystąpienia danego stanu rzeczy opisanego jako fakt (L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, str. 20-21). Należy też zauważyć, że w znaczeniu potocznym "szczególny" to "niezwykły, wyjątkowy, specjalny", nieprzeciętny" (Słownik języka polskiego, pod red M. Szymczaka, Warszawa 1981, str. 398). Strona uważa, że w rozpatrywanej sprawie tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem była zmiana przez Radę Gminy [...] budżetu w grudniu 2023 r. i zwiększenie w wyniku tej zmiany wydatków budżetowych na przedszkole gminne o kwotę [...]zł. W ocenie Sądu zwiększenie wydatków o tę kwotę, czyli jak sama Strona wyliczyła o ok. 8 %, nie było na tyle znaczące, aby zakwalifikować ten przypadek jako szczególnie uzasadniony. Nie każda zmiana budżetu skutkuje aktualizacją kwoty dotacji. Taki skutek wywołuje jedynie zmiana o charakterze nieprzeciętnym, wyjątkowym. Nadto, stosownie do art. 44 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.f.z.o., aktualizacji dokonywanej w szczególnie uzasadnionych przypadkach dokonuje się według plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji. W przedmiotowej sprawie byłby to zatem stan na dzień [...] listopada 2023 r. Na ten dzień budżet Gminy nie uległ zmianie. Skarżąca, wskazując na przekazanie dotacji w niepełnej wysokości, odwołuje się nie do planu dochodów i wydatków budżetu Gminy [...] na dzień [...] listopada 2023r., lecz właśnie do zmiany budżetu dokonanej w dniu [...] grudnia 2023 r. Zmiana ta jednak, wobec braku zmiany budżetu na dzień [...] listopada 2023 r., nie powodowała konieczności dokonania aktualizacji. W rezultacie nie było podstaw do ustalenia i wypłaty kwoty dotacji w grudniu 2023r. dla przedszkola Skarżącej w zwiększonej (wyliczonej w skardze) wysokości. W skardze Strona zarzuca także ustalenie statystycznej liczby uczniów z naruszeniem art. 11 ust. 1 u.f.z.o. W związku z dokonaną w grudniu 2023 r. wypłatą dotacji kwestia ta również wymaga wyjaśnienia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.z.o. ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. W art. 12 u.f.z.o. określono sposób ustalania podstawowej kwoty dotacji oddzielnie dla przedszkoli (ust. 1) oraz oddzielnie dla oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 2). Podstawowa kwota dotacji to wydatki bieżące na ucznia, które ponosi samorząd w prowadzonych przez siebie placówkach wychowania przedszkolnego oraz placówkach danego rodzaju. Obliczenie podstawowej kwoty dotacji sprowadza się do podzielenia wydatków bieżących ponoszonych w prowadzonych przez samorząd placówkach (pomniejszonych o ustawowe wyłączenia) przez liczbę uczniów w tych placówkach, przy zastosowaniu ustawowych definicji wydatków bieżących (art. 9 u.f.z.o.) oraz definicji liczby uczniów (art. 11 u.f.z.o). Według Skarżącej dla ustalenia podstawowej kwoty dotacji należało posłużyć się liczbą uczniów ustaloną wyłącznie w gminnym przedszkolu, a zatem z wyłączeniem uczniów w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w trzech szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Jak podkreśliła Strona, w ogłoszeniu o ustaleniu podstawowej kwota dotacji w gminnym przedszkolu wskazano, że liczba uczniów w okresie od stycznia do września 2023r. wynosiła 312 uczniów, a po aktualizacji (od października 2023 r.) – 311 uczniów (po pomniejszeniu o liczbę dzieci niepełnosprawnych – 303,33 uczniów). Skarżąca zarzuciła, że nie jest to tylko liczba uczniów ustalona w Gminnym Przedszkolu "[...]", ale także w innych oddziałach, tj. poza placówką przy ul. [...] w [...]. Wskazały też, że utworzenie oddziałów przedszkolnych jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], Gminne Przedszkole "[...]" realizuje swoje zadania w następujących lokalizacjach: 1) przy ul. [...] w [...], 2) przy ul. [...] w [...] oraz 3) przy ul. [...] w Z.. Uchwała ta nie została wyeliminowana w obrotu prawnego, w związku z tym zarzut, że lokalizacje (oddziały) gminnego przedszkola zostały ustalone niezgodnie z przepisami prawa jest nieuzasadniony. Sąd nie podziela także poglądu Strony, że dla ustalenia podstawowej kwoty dotacji należało posłużyć się tylko liczbą dzieci ustaloną w gminnym przedszkolu przy ul. [...] w [...]. Skoro przedszkole to funkcjonuje nie tylko we wskazanym miejscu, lecz także w dwóch innych lokalizacjach, to organ prawidłowo dla wyliczenia statystycznej liczby dzieci dokonał ich zsumowania we wszystkich lokalizacjach. Przy tym wbrew twierdzeniom Strony liczba ta nie obejmuje dzieci w oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych. Nie został zatem naruszony art. 11 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. W skardze zarzucono także nieprawidłowe zaktualizowanie kwoty dotacji w październiku 2023r. Zdaniem Strony prawidłowo obliczona kwota dotacji powinna wynosić [...] zł, a nie jak przyjął organ [...] zł. W sytuacji jednak, gdy Skarżąca nie zgadzała się z ustaloną i wypłaconą jej kwotę dotacji w związku z jej aktualizacją w październiku 2023 r., to mogła w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy prawidłowości wypłaty kwoty dotacji w dniu [...] grudnia 2023 r. i Sąd nie bada w nim, czy aktualizacja w październiku 2023r. była przeprowadzona zgodnie z przepisami prawnymi. W tym kontekście Sąd nie znalazł też podstaw do wzywania Wójta Gminy do przedłożenia dokumentacji przedstawiającej kwoty i dane uwzględnione do drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (str. 3 skargi) i przeprowadzenie z tych dokumentów dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, ze wskazanych wyżej względów, organ nie naruszył wymienionych w skardze przepisów u.f.z.o. oraz przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.