I SA/Bd 260/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na upomnienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 lutego 2024 r. nr 3151/13/2024 w przedmiocie wezwania do udostępnienia nieruchomości postanawia: odrzucić skargę S. K. (dalej jako Skarżący) wniósł do tut. Sądu skargę na upomnienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie wezwania do udostępnienia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że upomnienie jest niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku poprzedzającą wszczęte postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej skargi jest upomnienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie wezwania do udostępnienia nieruchomości, które wydane zostało na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi w pierwszej kolejności Sąd bada, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem czy skarga jest dopuszczalna. Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalny przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowo administracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Jak już wcześniej zauważono, przedmiotem skargi jest upomnienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie wezwania do udostępnienia nieruchomości tj. działki nr [...] obręb J. , nr księgi wieczystej [...]. Z doręczeniem upomnienia skarżącemu nie została podłączona dopuszczalność wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Wyjaśnić należy, że upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). A zatem upomnienie jest niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 609/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 211/22, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że upomnienia nie można zaliczyć do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. O ile przyczyny niezaliczenia ww. wezwania do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-8 są oczywiste - przedmiotowe upomnienie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem a także nie jest pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego, ani którymkolwiek z aktów wymienionych w pkt 4a-7 tego przepisu, ani przejawem bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego artykułu. Należy jednak wyjaśnić przyczynę jego niezaliczenia do "innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Koniecznym jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki oznaczonego podmiotu. Powyższe implikuje istnienie związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. Z tego też względu, przez "czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Natomiast upomnienie ma jedynie przypominać o obowiązku informując o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie stanowi zatem rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Upomnienie nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). W konsekwencji powyższego należało uznać, że przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.