I SA/Bd 271/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiającą W. S. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na osobiste ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 16 lutego 2008r. W. S. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek wskazując, iż w okresie od października 1997r. do marca 1998r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej z uwagi na przebywanie na zwolnieniu chorobowym (za ten okres nie pobierał zasiłku chorobowego, ponieważ na koncie figurowało zadłużenie). Na moment składania wniosku uzyskiwał wynagrodzenie w najniższej wysokości. Na utrzymaniu miał żonę i 13-letniego syna, którzy wymagali szczególnej troski i opieki. Duża część wynagrodzenia przeznaczana była na zakup leków dla skarżącego i jego syna - łącznie około 210 zł miesięcznie i dlatego też nie mógł spłacić zadłużenia. Ponadto w piśmie z dnia 25 marca 2008r. wnioskodawca wskazał na okoliczności, które spowodowały zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej od maja 1998r., tym samym, w jego ocenie, nie mógł odpowiadać za składki naliczone po tym okresie (mimo, iż stosownego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej dokonał prawie z dwuletnim opóźnieniem). W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący utrzymywał się z pracy na - etatu w charakterze kierowcy mechanika i z tego tytułu uzyskiwał wynagrodzenie około [...] zł brutto. Z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu/poniesionej straty wynika, iż w 2007 roku wypracował dochód w kwocie [...] zł. Małżonka skarżącego pobierała świadczenie emerytalne w wysokości netto [...] zł oraz zasiłek rodzinny na syna w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie [...] zł, a także zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia w wysokości [...] zł miesięczne. Poza tym skarżący nie posiadał rachunków bankowych, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności ani ruchomości. Wspólnie z żoną i jej dwójką dzieci z poprzedniego małżeństwa posiadał dom jednorodzinny z działką o pow. 7 arów. Wyposażenie domu było standardowe, a koszty związane z jego utrzymaniem wynosiły około 500-600 zł. Na utrzymaniu skarżącego pozostawał 13 leni niepełnosprawny syn, co do którego istniała konieczność codziennego współdziałania opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także stałej opieki lub pomocy innej osoby. W stosunku do zaległości figurującej na koncie prowadzono egzekucję w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę. W 2004 roku nastąpił zbieg egzekucji, na chwilę prowadzenia postępowania przez organy rentowe egzekucja z uwagi na brak wpłat była nieskuteczna. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji powołano się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, z uwagi na fakt, iż istniał majątek, na którym Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej - ustanowionej przez Sąd Rejonowy w T. w dniu [...], jak również prowadzona była egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Nie stwierdzono zatem braku składników majątkowych mogących stanowić podstawę skutecznego dochodzenia należności. Przedstawiona przez wnioskodawcę trudna sytuacja majątkowa, nie została uznana przez organ za szczególnie drastyczną. Ponadto wskazano na możliwość uregulowania zobowiązania w systemie ratalnym. Pismem z dnia 02 stycznia 2009r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdzając tym samym wniosek zawarty w piśmie z dnia 16 lutego 2008r. Wskazał, iż przyczyną powstania zadłużenia była niska dochodowość prowadzonej działalności, co doprowadziło do jej likwidacji w 1998 roku oraz brak jakiegokolwiek zatrudnienia aż do 2004r. Podniósł, że zamierzał spłacić powstałe zadłużenie po znalezieniu pracy, jednak nie zdawał sobie sprawy, że od kwoty zadłużenia powstaną tak duże odsetki i w tej chwili ze względu na trudną sytuację rodzinną i finansową (osiąga miesięczny dochód w kwocie [...] zł netto) wymagana kwota przerasta jego możliwości płatnicze. Decyzją z dnia [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Rozpatrując całokształt zebranego materiału oraz przedstawione przez wnioskodawcę argumenty stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Istnieje majątek, na którym Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej, jak również prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia za pracę, przez co nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy. Poza tym nie można przesądzić o braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, stąd nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3 pkt 6. Z kolei, przedstawiona we wnioskach sytuacja majątkowa skarżącego, w ocenie organu, była trudna i uniemożliwiała jednorazowe uregulowanie zadłużenia wobec ZUS, jednak z dokumentacji wynikało, iż 3-osobowa rodzina utrzymywała się z wynagrodzenia zobowiązanego, świadczenia emerytalnego żony oraz zasiłków: rodzinnego i pielęgnacyjnego, przychody te dawały łącznie około [...] zł co przy wydatkach kształtujących się na poziomie 700 zł, zdaniem organu, stwarzało możliwość podjęcia próby spłaty długu wobec ZUS chociażby w systemie ratalnym. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekraczała kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Powyższą decyzję W. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazał, iż konieczność spłaty powstałych zaległości wpłynie niewątpliwe negatywnie na sytuację rodziny, a w szczególności na obniżenie poziomu opieki nad niepełnosprawnym synem, co z pewnością odbije się na jego stanie zdrowia, a ponadto zmusi do szukania pomocy finansowej w ośrodkach pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Wracając do przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że w jej stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, co wynika z faktu współposiadania przez skarżącego nieruchomości. To oznacza, że nie było możliwości zastosowania instytucji uznania, o której to mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Sytuacja faktyczna skarżącego winna być jednak w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe nie dokonano ustaleń co do wydatków ponoszonych na utrzymanie tej trzyosobowej rodziny z dochodu, który jest do dyspozycji skarżącego. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący od czasu likwidacji firmy ( 1998 r.) do 2004 pozostawał bez pracy, co oznacza, że rodzina w tym czasie nie miała możliwości poczynienia oszczędności. Na szczególną uwagę zasługuje konieczność leczenia, rehabilitacji i nauki 13 letniego syna, który jak wynika z akt obciążony jest nieuleczalną chorobą. Przy czym podkreślić tu należy, ze dziecko to wymaga stałej opieki, co wyklucza możliwość dodatkowego zatrudnienia opiekunów. Nie wzięto także pod uwagę kosztów utrzymania domu. Dochód rodziny to kwota około [...] złotych, na którą składa się wynagrodzenie za pracę na - etatu skarżącego - [...] zł., emerytura żony [...] zł oraz zasiłki na rzecz syna około 280 zł. Zaznaczyć trzeba, że ZUS posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej - ustanowionej przez Sąd Rejonowy w T. na nieruchomości skarżącego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że powyższa sytuacja winna być wszechstronnie oceniona z uwzględnieniem wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Ocena ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Na marginesie wypada zaznaczyć, że treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma szczególne znaczenie zasadnicze znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Reasumując należy stwierdzić, iż organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ją rozstrzygać mając na uwadze treść przepisu § 3 ww. rozporządzenia, który jak wskazano wyżej przewiduje (pkt 1) umorzenie w przypadku : gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; ze względu na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tej sytuacji pozostawienie poza rozważaniami istotnego w kontekście możliwości zastosowania umorzenia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1, 3 rozporządzenia narusza wskazane poniżej przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji, tak prawnego, jaki i faktycznego, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym miejscu wypada zaznaczyć, iż uznanie charakteryzuje się tym, że nawet w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek pozwalających na przyznanie ulgi nie oznacza obowiązku jej przyznania. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Kompetencje do umorzenia należności z tytułu składek posiada wyłącznie organ rozstrzygający sprawę, a Sąd może jedynie ocenić legalność wydanego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.