I SA/Bd 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] W dniu [...]. skarżący wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020r. W złożonym wniosku wskazał jako przeważający rodzaj działalności kod PKD 56.10.A oraz oświadczył, że przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który złożony został wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019r. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020r. stwierdzając, że skarżący na dzień 30 września 2020r. prowadził działalność gospodarczą, której przeważający rodzaj stanowił kod PKD 41.20.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Zmiany kodu PKD skarżący dokonał dopiero w dniu [...].. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że działalność gastronomiczną prowadzi od blisko 30 lat i jest to jedyna działalność stanowiąca źródło utrzymania jego rodziny. Podał, że próbował także działać w innych branżach, stąd ma we wpisie do CEIDG więcej niż jeden kod PKD. Zawsze jednak był przekonany, że głównym kodem jest kod dla gastronomi. Wskazał, że w związku z pomocą Państwa dla branż poszkodowanych w wyniku COVID-19 dokonał zmiany kodu dla przeważającej działalności, ponieważ w 2011r. podczas przenoszenia wpisów z ewidencji gminnej, zostały one uszeregowane w kolejności od najniższej wartości do najwyższej i z marszu pierwszy został oznaczony jako główny kod PKD. Zaznaczył, że jest w bardzo trudnej sytuacji i brak wsparcia ze strony Państwa spowoduje, że nie będzie w stanie przetrwać okresu zamknięcia działalności. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm., dalej "ustawa o Covid"), w którym wymienione zostały rodzaje działalności według kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), którym przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Organ podał, że w dniu [...]. skarżący dokonał zmiany wpisu w CEIDG, określając rodzaj przeważającej działalności gospodarczej na kod PKD 56.10.A, z datą obowiązywania od [...]. Oceny spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD Zakład natomiast dokonuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. Kod PKD w CEIDG musiał być zgłoszony zatem do 30 września 2020r. Na podstawie danych dostępnych w CEIDG oraz rejestrze REGON Zakład ustalił, że na dzień 30 września 2020r. przeważający rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej to kod PKD 41.20.Z. Kod ten nie widnieje na liście wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID branż, które mogą skorzystać z umorzenia składek. Tym samym brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Wskazał, że kawiarnia, którą prowadzi jest jego jedyną działalnością, co wynika przede wszystkim z faktur zakupowych i zestawienia sprzedaży z kasy fiskalnej. Stwierdził, że błąd w ewidencji nie zaistniał z jego winy. Podniósł, że comiesięczne opłacanie składek i utrzymywanie pracowników jest dla niego dużym obciążeniem finansowym w obecnej sytuacji, kiedy zabrania się mu prowadzenia działalności, a o jakąkolwiek rekompensatę musi walczyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie i skarżąca z tej możliwości skorzystała. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...]., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...]., odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020r. Organ stwierdził, że na dzień 30 września 2020 r. w rejestrach REGON i CEIDG jako przeważający rodzaj działalności figurowała działalność oznaczona kodem PKD 41.20.Z, która w świetle art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zmiany na kod PKD 56.10.A Skarżący dokonał dopiero [...]. Natomiast Skarżący wskazuje, że lokal – kawiarnia którą prowadzi jest jego jedynym przedmiotem działalności, co wynika z faktur zakupowych i załączonej ewidencji sprzedaży z kasy fiskalnej. Podaje, że błąd w systemie PKD nie zaistniał z jego winy. Podkreśla, że działalność gastronomiczną prowadzi od blisko 30 lat i jest ona jedyną działalnością i źródłem utrzymania rodziny. Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid stanowiący, iż na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Ponadto w myśl art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid , oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Nie mniej, w ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika m.in., że w związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID-19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID-19. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu, w tym ryzyko likwidacji miejsc pracy. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID-19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Wiele rozwiązań mających na celu wsparcie najbardziej poszkodowanych firm, zwłaszcza branży turystycznej, zostało już wdrożonych. Istnieje pilna potrzeba udzielenia dalszego wsparcia dla form działalności gospodarczej, najbardziej dotkniętych obostrzeniami nakładanymi w związku z COVID-19. Celem projektu jest udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji np. na targowiskach. Wprowadzenie dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec powyższego, skoro założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w CEiIDG, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 września 2020r. powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić wcale nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień 30 września 2020r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. W rezultacie, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze REGON, organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID. W sprawie naruszone zostały również zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem, że na dzień 30 września 2020r. zgłoszony przez skarżącego kod przeważającej działalności PKD 41.20.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. Skarżący natomiast, jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie wskazywał, że działalność gastronomiczną prowadzi od blisko 30 lat i jest ona jedyną działalnością i źródłem utrzymania rodziny. Wyjaśniał, że w starych dokumentach jakie posiada i załącza do sprawy, to gastronomia była głównym przedmiotem działalności. Próbował również działać w innych branżach, stąd we wpisie jest więcej niż jeden kod PKD. Podał, że problem powstał podczas przenoszenia w 2011r. wpisów z ewidencji gminnej. Tam zostały uszeregowane w kolejności od najniższej wartości do najwyższej i z marszu, pierwszy oznaczony został jako główny kod. Błąd wyszedł na jaw dopiero, gdy Rząd ogłosił, ze pomoc w związku z Covid 19 będzie przysługiwała tylko przedsiębiorcom z określonym, przeważającym kodem PKD. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył m.in. wydruki z kasy fiskalnej, podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za 2020r., oświadczenie osoby prowadzącej księgowość firmy skarżącego, wyjaśnienie uzyskane z Urzędu M. [...] z [...]. Tych kwestii organ w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą oraz, czy na dzień 30 września 2020r. prowadził on działalność gospodarczą wyłącznie oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o Covid były istotne z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Przeszkodą do rozpoznania wniosku skarżącego w podanym zakresie i przeprowadzenia czynności wyjaśniających, nie powinno być niedokonanie zmian w rejestrze REGON. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie na dzień 30 września 2020r. wykonywał jako przeważającą, bądź jako wyłączną, działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A, który to kod uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd dostrzega, że realizacja przez ZUS zadań wynikających z ustawy o Covid, nakłada na organ dodatkowe obowiązki. Jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga ono przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych czynności dowodowych. Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rezultacie, ZUS po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, podejmie działania adekwatne do dokonanych w sprawie ustaleń. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił wydane w sprawie decyzje.