I SA/Bd 278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 21 marca 2022 r. nr BDSPB02-21/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz A. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Kierownik BP ARiMR") w A. K., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, przyznał skarżącej A. W. wnioskowane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z tym że jednolitą płatność obszarową (jpo) organ przyznał stronie do powierzchni stwierdzonej 59,78 ha (powierzchnia deklarowana 60,20 ha) w związku ze stwierdzonym - w następstwie przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni – przedeklarowaniem powierzchni działki rolnej E, natomiast płatność za zazielenienie w zmniejszonej wysokości (tj. do powierzchni 35,322 ha) ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i niezgodności (brak utrzymania powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie min. 5% powierzchni posiadanych gruntów ornych) oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności za zazielenianie o 24, 458 ha). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, stwierdzone zostały nieprawidłowości (kod E2 i E15) w zakresie utrzymania zadeklarowanych elementów proekologicznych EFA 14a (międzyplon ścierniskowy) na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie ew. W., gm. B. oraz na działce o nr ew. 124 w obrębie ew. Kujawka, gm. B.. W związku ze złożonymi zastrzeżeniami strony do raportu z kontroli odnośnie elementów proekologicznych EFA14a, organ podkreślił, że wykonawca kontroli potwierdził, że skarżąca nie utrzymała na ww. działkach poplonu do dnia [...] października 2018 r., kody nieprawidłowości E2 i E15 zastosowano zatem poprawnie, a także że kontrolę obszarów proekologicznych EFA14a przeprowadzono dnia [...] września 2018 r., tak jak wskazuje na to również wykonana w tym dniu dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do raportu z przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Jednocześnie organ wskazał, że wobec wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do raportu z ww. kontroli wraz z załączonymi oświadczeniami M. S., S. P. oraz M. L., dokonano przesłuchania ww. osób w charakterze świadków celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Przy czym, jak wskazał organ, żaden ze świadków nie potwierdził okoliczności utrzymania międzyplonów ścierniskowych zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 do dnia [...] października 2018 r. Wobec tego, organ stwierdził, że - w świetle wyników z kontroli zawartych w raporcie, wniesionych przez stronę zastrzeżenia do raportu z kontroli wraz z oświadczeniami ww. osób potwierdzającymi, iż w dniu [...] września 2018 r. na działkach skarżącej rósł poplon oraz złożonych dnia [...] lipca 2019 r. przez skarżącą zdjęć satelitarnych z dnia [...] września 2018 r. – nie można potwierdzić dotrzymania przez skarżącą terminu utrzymania mieszanki wysianej w ramach międzyplonu ścierniskowego (EFA14a) do dnia [...] października 2018 r. Celem potwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie organ wskazał na załączone do decyzji I-instancyjnej zdjęcia satelitarne z dnia [...] września 2018 r. i z dnia [...] października 2018 r. dla przedmiotowych działek (k. 52-54 akt sądowych; brak załączników do decyzji w aktach administracyjnych organu I instancji) i wyjaśnił że zdjęcia datowane na [...] września 2018 r. (załącznik nr [...]) przedstawiają poplon na działkach (obszar poplonu zaznaczono kolorem zielonym), natomiast zdjęcia z [...] października 2018 r. (załącznik nr [...]) przedstawiają brak poplonu na ww. działkach (obszar, na którym powinien być poplon zaznaczono kolorem czerwonym). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wskazując, że organ I instancji bezkrytycznie zaakceptował raport z przeprowadzonej kontroli i nie odniósł się do podnoszonych przez nią w zastrzeżeniach do raportu z kontroli zarzutów, w tym w szczególności do zarzutu, że kontrola datowana na dzień [...] września 2018 r. nie była wykonana w tej dacie. Ponadto zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił powodu istnienia rozbieżności między ustaleniami zawartymi w raporcie kontroli, a ustaleniami poczynionymi w trakcie postępowania administracyjnego, dokonał błędnej interpretacji zeznań świadków - wnioskując, że jeżeli nie są oni w stanie potwierdzić, że poplon był w dacie [...] października 2018 r. na polu, to znaczy, że go nie było – i nie odniósł się do odpowiedzi świadków którzy potwierdzili, że na dzień wykonania zdjęć podczas kontroli na miejscu, na przedmiotowych działkach rósł poplon i wskazali rośliny, które wchodziły w skład mieszanki. Zarzuciła również niezasadne uznanie zdjęcia satelitarnego z dnia [...] października 2018 r. za dowód w sprawie, podczas gdy w jej ocenie w obecnym stanie prawnym zdjęcia satelitarne nie mogą być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniła także, że to jak na zdjęciach z dnia [...] października 2018 r. wygląda poplon, składający się z roślin o słabo wykształconym systemie korzeniowym, spowodowane było suszą panującą w 2018 r. oraz szkodnikami. Wskazała, że na zdjęciach w podczerwieni widać wyraźnie, że nie są to pola zaorane, ponieważ jest na nich chlorofil w różnym natężeniu, ponieważ poplon był w różnym stanie – na działkach o gorszych glebach był bardziej zaschnięty niż na lepszych. Skarżąca zakwestionowała ponadto ustalenia dotyczące wyłączenia części działki nr [...] z powierzchni upraw uprawnionych do otrzymania jpo oraz prawidłowość zebranego w tym zakresie przez inspektorów terenowych materiału w postaci zdjęć. Jak wskazała, na ww. działce znajdowały się wymienione przez nią w zastrzeżeniach elementy, ale odliczony od płatności został także teren znajdujący się między tymi elementami, który – jak podkreśliła - utrzymywany był w dobrej kulturze rolnej i kwalifikował się do płatności jpo. Zaznaczyła przy tym, że dokumentacja wykonana podczas wizyty terenowej w tym zakresie jest nieczytelna (szkic) i nieprawidłowo sporządzona (udokumentowanie braku elementu EFA 14a na działce rolnej E7 zdjęciem działki E4). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do spornej kwestii daty wykonania kontroli, wyjaśnił, że zgodnie z informacją uzyskaną od wykonawcy kontroli, inspektor terenowy potwierdził swoją pomyłkę dotyczącą wpisania w raporcie kontroli błędnej daty kontroli EFA 14a – tj. [...] września 2018 r., która to pomyłka była wynikiem – jak wynika z wyjaśnień wykonawcy kontroli - błędnie ustawionej daty na urządzeniu do wykonywania zdjęć terenowych. Jak wskazał organ, według inspektora terenowego ww. kontrola miała miejsce [...] października 2018 r. Jednocześnie organ podkreślił, że wykonawca kontroli w przesłanej do organu notatce poinformował, iż wykonana dokumentacja fotograficzna dla działki nr [...] przedstawia działkę zaoraną, na której widać resztki uprawy międzyplonu. Dodatkowo organ dokonał weryfikacji stanu działek na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych przez Sentinental-2 i Google Earth po dacie [...] września 2018 r., w wyniku której stwierdził, że w dniu [...] września 2018 r. na przedmiotowych działkach znajdował się międzyplon ścierniskowy, tak jak podnosi skarżąca. [...] jednak, zdaniem organu odwoławczego na dzień [...] października 2018 r. zdjęcia satelitarne wskazują na jego brak, co skutkuje stwierdzeniem, że nie został dotrzymany termin utrzymania EFA14a, co najmniej do dnia [...] października 2018 r. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego nieprawidłowego pomiaru działki nr [...], Dyrektor wyjaśnił, że wykonany w sprawie szkic obrazujący obszary wyłączone z powierzchni działki głównej E oraz licznie wykonana dokumentacja fotograficzna w wyraźny sposób obrazują przebieg granic użytkowania dla działki rolnej E, na której powierzchnię stwierdzoną wpływ miały obszary wyłączone z produkcji rolnej, na których złożone były baloty słomy, pryzmy z kiszonkami, obornik oraz drogi dojazdowe w obrębie siedliska, a także większa powierzchnia oczka wodnego niż była oznaczona we wniosku obszarowym. W wyniku skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 912/20 uchylił ją. Zdaniem Sądu w sprawie nie została w sposób zgodny z prawem wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy kwestia terminu przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a na działkach skarżącej i rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli w tym zakresie, a organ II instancji poprzestał wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że taka pomyłka miała miejsce, bez jakiegokolwiek odniesienia się do jej wypływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu niewystarczające w sprawie było samo wskazanie na pomyłkę wykonawcy kontroli odnośnie do określonej w raporcie daty przeprowadzenia kontroli i udzieloną przez niego informację, że kontrola ta miała miejsce [...] października 2018 r., w sytuacji gdy wcześniej wykonawca kontroli konsekwentnie podtrzymywał, wbrew zastrzeżeniom skarżącej, swoje stanowisko, że przedmiotowa kontrola elementów EFA14a miała miejsce [...] września 2018 r. Sąd zauważył, że w aktach sprawy nie ma nawet przesłanej do ARiMR notatki z wyjaśnieniami wykonawcy, na którą to powołał się organ II instancji. Zdaniem Sądu zaprezentowanym w wyroku z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 912/20, w sytuacji, gdy w sprawie to data utrzymania obszarów proekologicznych determinuje prawo do otrzymania płatności za zazielenienie, obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie okoliczność rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli oraz daty przeprowadzenia tej kontroli w gospodarstwie skarżącej, a nie jedynie wskazanie na notatkę wykonawcy kontroli, bez dołączenia jej nawet do akt sprawy. Organ powinien przedstawić dowody na okoliczność daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej i poczynionych w jej trakcie ustaleń, np. dowód z przesłuchania wykonawcy kontroli, skoro wykonawca kontroli zmienił swoje dotychczasowe stanowisko co do terminu przeprowadzenia kontroli i wykonania zdjęci, a kwestia ta – jak podkreślono -wiązała się z prawem skarżącej do otrzymania wnioskowanej płatności za zazielenienie. Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy nie było także nawet zdjęć (fotografii) wykonanych w trakcie kontroli, obrazujących stan elementów EFA14a na przedmiotowych działkach. W tych okolicznościach samo powołanie się w uzasadnieniu decyzji na dowód ze zdjęć satelitarnych nie może być uznane za wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie spornej płatności za zazielenienie. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie skonfrontował tych zdjęć z dokumentacją fotograficzną, obrazującą stan elementów EFA14a na przedmiotowych działkach. Organ odwoławczy nie odniósł się także do twierdzeń skarżącej, że nawet same zdjęcia satelitarne obrazują stopniowe pogarszanie się stanu elementów EFA14a na przedmiotowych działkach, w wyniku suszy i szkodników, a nie ich zaoranie jak twierdzi wykonawca kontroli. Na potwierdzenie tego skarżąca wskazała też na różnice w zabarwieniu na zdjęciach satelitarnych jej działek oraz działek sąsiednich. Ponadto wyroku z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 912/20 Sąd zauważył, że w opisie zdjęć satelitarnych, zawartych w zaskarżonej decyzji, wskazuje się, że barwa uwidoczniona na zdjęciach "sugeruje" występowanie lub niewystępowanie roślinności (poplonu). Rozstrzygnięcie organu powinno być natomiast oparte na ustaleniach faktycznych, a nie sugestiach wystąpienia lub nie określonych faktów. W tym stanie rzeczy, uwzględniając wskazane okoliczności, Sąd w wyroku z [...] maja 2021 r. uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uchylenia przez zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do poczynienia przez organ prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie stanowiącej przedmiot sporu kwestii braku utrzymania przez skarżącą na przedmiotowych działkach elementów EFA14a do dnia [...] października 2018 r. Wątpliwości te wynikają z braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego (brak analizy i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu dokumentacji fotograficznej elementów EFA14a), braku wzajemnej konformacji zgromadzonego materiału dowodowego (zdjęć fotograficznych i zdjęć satelitarnych obrazujących stan upraw/ich braku na działkach skarżącej w analizowanych datach), niezweryfikowania terminu przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej i nie poczynienie ustaleń w tym zakresie w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, znajdujące się w aktach sprawy (np. protokół przesłuchania wykonawcy kontroli), a także z niejasności motywów i uzasadnienia zaskarżonej decyzji np. co do przyjętej przez organ daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej, oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania (w szczególności twierdzeń skarżącej o braku zaorania spornych działek i wyłącznie słabej kondycji w dniu [...] października 2018 r. znajdującego się na nich poplonu ze względu na określone uwarunkowania atmosferyczne i glebowe) i załączonego do niego dowodu w postaci zdjęcia satelitarnego z dnia [...] października 2018 r. Na skutek uchylenia decyzji przez Sąd wyrokiem z 26 maja 2021 r., odwołanie Skarżącej zostało ponownie rozpatrzone. W trakcie ponownego rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. sprawa została poddana ponownej weryfikacji przez Biuro Kontroli na Miejscu. Organ wskazał, że przeprowadził analizę dostępnych mu zobrazowań satelitarnych gruntów, na których strona deklarowała elementy EFA 14a, w okresie pomiędzy [...].09.2019 r. a [...].10.2019 r. Ponadto organ odwoławczy podjął działania zmierzające do ustalenia okoliczności i daty kontroli elementów EFA 14a, przeprowadzonej na gruntach deklarowanych przez stronę. W tym zakresie wyznaczony został termin rozprawy administracyjnej, na którą wezwane zostały osoby zaangażowane w czynności kontrolne ze strony wykonawcy zewnętrznego - firmy JAKETRON J. F.. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Inne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że istotą sporu w dalszym ciągu jest przede wszystkim to, czy wnioskodawczym dochowała wymogu polegającego na utrzymaniu poplonu deklarowanego jako element EFA 14a do dnia [...] października 2018 r. Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z porównania zebranych ortoobrazów wynikają, w ocenie organu odwoławczego, jednoznacznie dwie kwestie. Po pierwsze, na dzień [...] września 2018 r. na działkach z zadeklarowanym elementem EFA bezsprzecznie znajdował się poplon. Potwierdzają to także w pełni wyjaśnienia świadków wskazanych przez stronę. Po drugie, z ortoobrazów, datowanych już na dzień [...] października 2018 r. wynika, że poplon nie znajdował się na gruncie. Zarówno zastosowanie maski ortofotomapy TrueColor (kolory rzeczywiste) jak i maski NDVI (znormalizowany różnicowy wskaźnik wegetacji) prowadzą do takich samych konstatacji, tzn. na brak poplonu w dniu [...] października 2018 r. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie daty [...] września 2018 r. jako daty faktycznego przeprowadzenia kontroli EFA. W tym zakresie organ odwoławczy nie uznaje za wiarygodne zeznania S. M., osoby dokonującej kontroli, który na rozprawie administracyjnej wskazał, że na kontrolowanym gruncie przebywał w dniu [...] września 2018 r. Świadek stwierdził także, że nie zauważył usterek tableta wykorzystanego podczas kontroli. Jednocześnie świadek podkreślił, że od kontroli upłynęło ponad 3,5 roku i nie pamięta, jaki był stan kontrolowanego gruntu. Za wiarygodne należy natomiast organ uznał wyjaśnienia świadków: B. F. i J. F.. Świadek B. F., która była odpowiedzialna za złożenie raportu i kierowała pracami biurowymi wskazała, że z pewnością kontrola została przeprowadzona w terminie, ponieważ kontrola przeprowadzona po dniu 15 października byłaby nieważna, a ten element jest bardzo pilnowany i weryfikowany. Brak kontroli w wymaganym terminie powoduje sankcje finansowe w stosunku do wykonawcy. B. F. przyznała także, że data [...] października 2018 r. jako data kontroli została przyjęta w oparciu o wszystkie dostępne informacje. Oprócz wyjaśnień zebranych w trakcie rozprawy administracyjnej w aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia [...] maja 2020 r. - notatka dotycząca złożonych zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych. W piśmie tym, podpisanym przez B. F., wykonawca kontroli informuje o pomyłce dotyczącej daty przeprowadzenia kontroli EFA. Jako źródło pomyłki wskazano w piśmie błędne ustawienia oprogramowania. Brak poplonu i zaorane pozostałości po nim widoczne są na wykonanych fotografiach. Jakkolwiek czynności dowodowe przeprowadzone w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne określenie daty ich wykonania, to jednocześnie nie zostały ujawnione żadne dowody pozwalające na przyjęcie, że kontrola elementów EFA nie została przeprowadzona w terminie wynikającym z przepisów, czyli przed [...] października 2018 r. Dochowanie tego terminu było jednoznacznie podkreślane przez świadków - przedstawicieli wykonawcy zewnętrznego, którzy powoływali się przy tym na obowiązek osób wykonujących kontrole zdania materiałów z kontroli przed dniem 15 października danego roku (za wyjątkiem EFA 14b, dla którego obowiązują inne terminy). Jedynym dowodem, na podstawie którego można by kwestionować przeprowadzenie kontroli przed dniem [...].10.2018 r. są twierdzenia samej strony o dochowaniu wymogu, twierdzeniom tym jednak przeczą przedstawione powyżej materiały pochodzące z Sentinela. Podsumowując, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że faktyczna data wykonania fotografii w terenie nie jest w tej chwili możliwa do ustalenia. Uzasadnione i poparte zebranym materiałem jest natomiast przyjęcie, że fotografie te zostały wykonane w okresie od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. Przyjęcie takiego założenia implikuje stwierdzenie, że w dniu [...] października 2018 r. na deklarowanych gruntach nie znajdowała się uprawa poplonu. Nawet gdyby możliwe było przyjęcie, że zdjęcia w terenie zostały wykonane po dniu [...] października 2018 r., to i tak pozostały materiał dowodowy, który jest w tym momencie możliwy do zweryfikowania, tzn. ortoobrazy z Sentinela na dzień [...] września 2018 r. i na dzień [...] października 2018 r. wskazują jednoznacznie na niezachowanie poplonu do dnia [...].10.2018 r. Nawet jednak w takim przypadku, tzn. stwierdzenia, że fotografie zostały wykonane po dniu [...] października 2018 r. zachowują one wartość dowodową co do tego, jaki był stan upraw przed ich zaoraniem, co z kolei przeczy twierdzeniom strony o złej kondycji upraw, która to okoliczność miałaby wpłynąć na treść zdjęć satelitarnych. Nawet uwzględniając suszę, co do której istnienia w roku 2018 organ odwoławczy nie wyraża wątpliwości, nie ma możliwości, aby poplon bardzo dobrze identyfikowalny na zdjęciach satelitarnych z dnia [...] września 2018 r. przestał być, przy jego zachowaniu widoczny na zdjęciach z dnia [...] października 2018 r. Zarówno stan poplonu po zaoraniu, widoczny na zdjęciach z terenu, jak i wyjaśnienia świadków powołanych przez stronę, którzy wskazywali, że międzyplon był pod koniec września identyfikowalny z daleka, a także zastosowanie różnych masek funkcjonalności Sentinel nie potwierdzają wskazań strony, że pogarszający się stan poplonu wpłynął na możliwość jego identyfikacji na ortoobrazach. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a przez nierozpoznanie istoty sprawy, pominięcie zeznań świadków złożonych przez nich podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2022 r. b) art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności zeznań świadków: obecnego na polu inspektora terenowego S. M. oraz właścicieli firmy wykonującej i odpowiedzialnej za kontrolę na miejscu B. F. i J. F.. W uzasadnieniu decyzji zeznania te potraktowane są w sposób marginalny choć podstawą do wydania decyzji jest raport sporządzony przez w/w osoby z kontroli, której dokonał S. M. c) organ Kierownik Biura Powiatowego w A. K. wydał decyzję na podstawie dokumentu, który przedstawia wyniki kontroli, która tak naprawdę nie wiadomo kiedy się odbyła i nie wiadomo jaka jest data sporządzenia tego raportu z kontroli. Zatem sam raport oraz decyzje wydane na jego podstawie w sposób rażący naruszają prawo i łamią zasadę praworządności d) w raporcie z kontroli oraz w późniejszych decyzjach organów ARiMR (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz uchylonej przez sąd decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2020 r. nr 9002-2020-007954 oraz z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]) poświadczona została nieprawda przez urzędników administracji, ponieważ wiedząc, że kontrola w moim gospodarstwie nie odbyła się [...] września 2018 r. - data sporządzenia raportu mimo to na podstawie takiego dokumentu wydali decyzję (i ją podtrzymują) niosącą w stosunku do mnie skutki prawne ( nadali mu moc prawną). Nie ma wątpliwości, że urzędnicy w chwili wydawania decyzji mieli świadomość nieprawidłowości w dacie wykonania kontroli, zawartej w w/w raporcie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 30 maja 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. (k. 73 akt sądowych). Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma i z możliwości tej skorzystała (k. 75-76). Sporny w sprawie jest stan faktyczny. Zdaniem Sądu nie został on ustalony prawidłowo, dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przedmiotem sporu jest to, czy Skarżąca dochowała wymogu utrzymania poplonu deklarowanego jako element EFA 14a do dnia [...] października 2018 r. Organ uważa, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że [...] października 2018 r. poplonu na spornym obszarze już nie było (został zaorany). Skarżąca natomiast wskazuje na uchybienia, jakich dopuszcza się organ ustalając fakty, a ponadto twierdzi, że dnia [...] października 2018 r. poplon znajdował się na działce. Nie ma sporu co do tego, że dnia [...] września 2018 r. na spornej działce z zadeklarowanym elementem EFA poplon się znajdował. Potwierdzają to ortoobrazy i zeznania świadków wskazanych przez stronę. Sporne jest natomiast to, czy przeprowadzona kontrola na gruncie oraz ortoobrazy potwierdzają brak poplonu [...] października 2018 r. Zdaniem Sądu rację ma Skarżąca, że nadal nie wiadomo, kiedy przeprowadzono kontrolę na miejscu. Również organ przyznaje, że pierwotnie wskazywana przez kontrolującego data [...] września 2018 r. z całą pewnością jest błędna. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organowi nie udało się jednoznacznie ustalić daty, w której kontrolę przeprowadzono. Nie wiadomo zatem, kiedy odbyły się oględziny terenu i kiedy wykonano zdjęcia fotograficzne. Zdaniem Sądu materiał, który został zgromadzony w niesprecyzowanej dacie, nie może być podstawą kluczowych ustaleń polegających na przypisaniu Skarżącej nieprawidłowości, tj. niedotrzymania warunków przyznania płatności. Niepewność co do daty przeprowadzenia kontroli i to, że organ oraz kontrolujący przez długi czas obstawali przy ostatecznie obalonej dacie [...] września 2018 r. – podważa rzetelność kontroli. Należy mieć na względzie to, że odebranie Skarżącej przyznanej i wypłaconej płatności może się opierać tylko na nie budzących wątpliwości, jednoznacznych w swej wymowie dowodach. Organ powołuje się na to, że pracownik firmy kontrolującej (B. F.) zeznała, iż kontrola na pewno została przeprowadzona przed 15 października, ponieważ kontrola przeprowadzona później nie byłaby przez organ uznana, Agencja nie zapłaciłaby za wykonanie kontroli. Zdaniem Sądu taki argument nie tylko nie potwierdza, że kontrola odbyła się przed [...] października 2018 r., ale wręcz przeciwnie: słowa te wyjaśniają, że firma kontrolująca może mieć interes w tym, aby ukryć to, że kontrola odbyła się po terminie. Świadek - pracownik firmy kontrolującej - zdaniem Sądu nie jest dostatecznie bezstronna, aby jej zeznaniu przypisać istotną moc dowodową. Świadek ten – należy to podkreślić - nie zeznała zresztą, że wie, kiedy odbyła się kontrola. Świadek zeznała tylko to, jakie ma przypuszczenia i na czym je opiera. Inspektor terenowy, który wykonywał kontrolę, zeznał (na rozprawie administracyjnej, po kilku latach!), że kontrola odbyła się [...] września 2018 r. Zdaniem Sądu samo w sobie podważa to rzetelność przeprowadzenia i udokumentowania kontroli, niezależnie od powoływania się na usterkę tabletu. Rozbieżność dat podawanych przez inspektora i wynikających z analizy zdjęć satelitarnych przez organ , organ tłumaczy usterką tabletu (błędne ustawienie daty), którym posługiwał się inspektor kontrolujący. Usterka tabletu zdaniem Sądu nie jest dostatecznie przekonująca, jako możliwa przyczyna tak dużej rozbieżności między datą wskazywaną przez organ (12 października 2018 r.) a datą widniejącą w raporcie i podaną przez kontrolującego (29 września). Podpisując raport kontrolujący nie powinien nie dostrzec tak istotnej pomyłki między czasem rzeczywistym a czasem "omyłkowo" widniejącym na dokumencie (12 października a [...] września 2018 r.). Świadek S. M. (osoba dokonująca kontroli) zeznał, że kontrolę w terenie przeprowadził [...] września 2018 r., a co do stanu istniejącego na kontrolowanym gruncie zasłonił się niepamięcią (zeznawał po ponad 3 i pół roku od kontroli). Na marginesie, Skarżąca już w zastrzeżeniach do raportu z [...] marca 2019 r bezskutecznie wnosiła o konfrontację z osobą przeprowadzającą kontrolę na polu, być może wówczas pamięć świadka pozwoliłaby dokonać bardziej użytecznych ustaleń. Słusznie Skarżąca podnosi, że żaden dowód rozliczeniowy, ewidencyjny nie potwierdził tego, kiedy kontrola się odbyła – a jedyna wskazywana przez firmę kontrolującą i Agencję data (29 września 2018 r.) została w sposób nie budzący wątpliwości obalona, co organ przyznaje. Przypomnieć należy, że firma kontrolująca JAKETRON J. F. odpłatnie wykonuje usługi na rzecz Agencji. Nadto, firma długo obstawała przy obalonej w toku postępowania dacie [...] września 2018 r. Dlatego pochodzące od pracowników firmy kontrolującej ustne zeznania co do daty kontroli (nie poparte wiarygodnymi dokumentami) nie mogą być kluczowe. Osoba odpowiedzialna za złożenie raportu i kierująca pracami biurowymi (B. F.) nie może być uznana za dostatecznie wiarygodnego świadka, a nadto powtórzyć należy, że nie wiedziała – a tylko domniemywała, kiedy odbyła się kontrola. J. F. (właściciel) ze zrozumiałych zdaniem Sądu względów nie mógł zeznać inaczej niż tak, jak zeznał, czyli że wszystkie kontrole prowadzone przez jego firmę zostały zakończone przed [...] października 2018 r. Organ powołuje się na to, że z ortoobrazów, datowanych już na dzień [...] października 2018 r. wynika, że poplonu nie było na gruncie. Organ wyprowadza taki wniosek na podstawie porównania z ortoobrazami z [...] września 2018 r. Na raporcie z kontroli terenowej wskazuje się datę przeprowadzenia czynności – właśnie po to, aby wiadomo było, kiedy kontrola się odbyła. Zwrócić należy uwagę, że kontrola na miejscu odbyła się bez obecności Skarżącej. Świadek S. M. [...] lutego 2022 r. zeznał, że przeprowadzając kontrole był na polu sam. W tej sytuacji "zaocznie" sporządzony dokument nie powinien budzić najmniejszych wątpliwości. W tym kontekście raport trzeba uznać za niewiarygodny. Organ swoje ustalenie co do braku poplonu na gruncie w dniu [...] października 2018 r. wspiera (czy też raczej opiera) analizą zdjęć satelitarnych. Co do zasady Sąd nie kwestionuje możliwości wykorzystania zdjęć satelitarnych jako dowodu w sprawie. Zauważyć tylko należy, że narzędziem znacznie doskonalszym niż zdjęcia satelitarne jest ogląd i ocena sytuacji przez człowieka w terenie. Dlatego podstawowym dowodem pozwalającym podważyć prawdziwość twierdzeń Skarżącej powinna być właśnie kontrola terenowa. Wykorzystywanie zdjęć satelitarnych do ustalenia daty przeprowadzenia kontroli na gruncie wydaje się być odwróceniem funkcji, jakie te środki dowodowe powinny pełnić: zdjęcia satelitarne pozwalają uzyskać orientację, lecz to kontrola terenowa pozwala jednoznacznie sytuację zweryfikować. W niniejszej sprawie natomiast kluczowe znaczenie - w świetle zaskarżonej decyzji - zyskują zdjęcia satelitarne. Sąd nie kwestionuje ich mocy dowodowej, stwierdza jednak, że wnioski wyprowadzone z nich przez organ są nieprzekonujące. Pozostają one w sprzeczności z zasadami interpretacji zdjęć, które sam organ zamieścił w zaskarżonej decyzji. Doszło zatem do naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przeanalizował argumentację organu zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, dotyczącą obecności (nieobecności) poplonu na działce 124. I tak na s. 20 decyzji (k. 21-verte akt sądowych) zaprezentowano ortofotomapy z maską NDVI z dat 30 września i [...] października 2018 r. Sporne fragmenty działek obramowane są żółtą przerywaną linią. Na obu ortofotomapach sporny teren ma kolor jednoznacznie zielony – w dniu [...] września 2018 r. ciemniejszy, a 10 października jaśniejszy, niemniej jednak zielony, przy czym nasycenie koloru zielonego (odcień) nie są jednolite na całej działce. W świetle legendy wskaźnika NDVI, zamieszczonej na s. 15 zaskarżonej decyzji (grafika i opis), brak zieleni (skały, goła gleba) obrazowana jest przez barwę żółtą; umiarkowane wartości wskaźnika NDVI (od 0,2 do 0,3, barwa pomarańczowa, jasno zielona) reprezentują krzewy i łąki. Duże wartości (od 0.6 do 0,8, barwa ciemno zielona) reprezentują lasy umiarkowane i tropikalne. Sporny teren w dacie [...] października 2018 r. (s. 20 zaskarżonej decyzji, rys. 13, maska NDVI dla działki [...]) ma barwę zieloną – miejscami ciemniejszą, miejscami jaśniejszą, jednak z całą pewności barwę zieloną. Jeśli porównać ją z graficzną częścią legendy wskaźnika NDVI, to odczytać należy wskaźnik 0,2 i większy. Organ takiego porównania rysunku 13 z legendą nie dokonuje i nie interpretuje zdjęcia (rys. 13) przez pryzmat wskaźnika. Wysuwa jednak wniosek (s. 15 decyzji, ostatni akapit), jakoby w świetle maski NDVI poplonu już nie było [...] października 2018 r. Zdaniem Sądu wniosek ten stoi w oczywistej sprzeczności z kolorami widocznymi na mapie (rys. 13) oraz na legendzie wskaźnika NDVI (grafika s. 15), w świetle opisu legendy zawartego na s. 15 decyzji. Identycznie rzecz się ma ze zdjęciami dla działki [...] zamieszczonymi na s. 17 zaskarżonej decyzji – na zaznaczonych spornych obszarach, rzekomo pozbawionych poplonu w dniu [...] października 2018 r., na ortomapie rys. 7 z 10 października widać kolor zielony – jego nasycenie jest mniejsze niż na rys. 6 (s. 17, powyżej, stan na [...] września 2018 r.). Wniosek co do braku poplonu zdaniem Sądu stoi w sprzeczności z widniejącym na mapie kolorem zielonym, który w świetle legendy i jej opisu na s. 15 – wskazuje na znaczne nasilenie wegetacji. Jak wyjaśnia organ w decyzji, "Ocena postępu wegetacji na szeregu wieloczasowym Sentinel polega przede wszystkim na śledzeniu przyrostu wskaźnika NDVI na kolejnych zobrazowaniach na obszarze zadeklarowanej działki. NDVI to znormalizowany różnicowy wskaźnik wegetacji, NDVI (ang. Normalized Difference Vegetation Index) - wskaźnik pozwalający określić stan rozwojowy oraz kondycję roślinności." Należy zatem wnosić, że jest to wskaźnik wysoce miarodajny dla potrzeb sprawy takiej jak ta, gdzie należało ocenić, czy na gruncie znajdowały się rośliny w stanie wegetacji. Dalej organ podaje: "Umiarkowane wartości (od 0,2 do 0,3 barwa pomarańczowa, jasno zielona) reprezentują krzewy i łąki, a duże wartości (od 0,6 do 0,8 barwa zielona, ciemno zielona) wskazują lasy umiarkowane i tropikalne. Zatem obraz indeksu wegetacji interpretować możemy tak, że im wyższa wartość - tym większa istniejąca w tym miejscu biomasa." Sąd dostrzega istotną sprzeczność między widniejącym na obrazach z 10 października kolorem zielonym i konkluzją organu, że na zaznaczonych fragmentach gruntu nie było wegetacji (tj. nie było już poplonu). Maska TrueColor (kolory rzeczywiste) zdaniem Sądu jest mniej użyteczna, ponieważ wybarwienie roślin w końcowej fazie wegetacji, przysychających – w rzeczywistości nie jest już tak zielone, jak w szczytowym okresie wegetacji. W zgromadzonym materiale dowodowym nie ma ortomapy jakiegokolwiek porównawczego, zidentyfikowanego a zarazem niespornego gruntu zaoranego – co byłoby o tyle użyteczne, że taki obraz można byłoby porównać z mapami spornych gruntów. Innymi słowy, nie wiadomo jak na ortomapie wygląda zaorany grunt, co jest istotne, ponieważ taki obraz jako punkt odniesienia można byłoby porównać z obrazami gruntów Skarżącej i dzięki temu stwierdzić, czy jej pole w istocie było już zaorane. Przy braku materiału porównawczego, punktu odniesienia – pozostaje interpretacja map w świetle kryteriów podanych przez organ w decyzji. Zdaniem Sądu interpretacja organu jest zaś sprzeczna z zasadami (legendą i objaśnieniami), które sam organ przytacza, co najjaskrawiej widać na przykładzie wniosków opartych o analizę wskaźnika NDVI. Dla porównania, Sąd przyjrzał się ortofotomapie działki sąsiadującej z działka Skarżącej, tj. działce [...], maska NDVI, s. 20 decyzji. Na dzień [...] września 2018 r. część tej działki pokryta jest kolorem zielonym, a część jest żółto – pomarańczowa. Kilkanaście dni później cała działka [...] jest już cała pokryta kolorem zielonym o prawie takim samym natężeniu jak kolor działki Skarżącej 124 w górnym prawym roku. Skoro kolor działki [...] zmienił się w tym czasie z żółtego na zielony, to znaczy, że rośliny się na nim rozwinęły, wegetacja postępowała – a nie odwrotnie. A skoro kolor obu działek 10 października jest prawie taki sam – to znaczy że na działce Skarżącej wegetacja była. Przypomnieć zresztą trzeba, że barwy pomarańczowa i jasno zielona (wskaźnik NDVI) reprezentują krzewy i łąki. Przypomnieć też trzeba fakt notoryjny, jakim była susza jesienią 2018 r., w okresie istotnym dla sprawy. Wskaźnik "kompozycja barwna RGB" nie jest przez organ dostatecznie wyjaśniony, zdjęcia nie są przez organ w jego kontekście zinterpretowane, w decyzji znajdują się tylko ogólne stwierdzenia na temat tego wskaźnika (s. 15, pod Legendą wskaźnika NDVI). Reasumując, słusznie Skarżąca zwraca uwagę na to, że kontrola przeprowadzona w terenie i sporządzana w jej trakcie dokumentacja fotograficzna może potwierdzić nieprawidłowości – jednak przy tak istotnych wątpliwościach co do daty przeprowadzenia kontroli, dowód ten w niniejszej sprawie ma zdaniem sądu znikomą moc. Z kolei z ortofotomap organ w przekonaniu Sądu wyprowadza nieprzekonujące wnioski, o czym wyżej była mowa. Tam, gdzie wartość wskaźnika zgodnie z legendą maski NDVI wskazuje na istnienie roślinności w fazie wegetacji – organ wyinterpretowuje ze zdjęć zaorane pole. Zdaniem Sądu na chwilę obecną sytuacja procesowa jest więc taka, że za brakiem poplonu przemawiają wyłącznie fotografie wykonane na polu, jednak nie sposób ustalić daty, w której te zdjęcia wykonane. Kluczowy jest natomiast warunek utrzymania poplonu do konkretnej daty, tj. [...] października 2018 r. Analiza zdjęć satelitarnych zdaniem Sądu nie potwierdziła tego, że fotografie na polu wykonano [...] października 2018 r. (jak obecnie wskazuje organ), ani że zdjęcia te wykonano do [...] października 2018 r. Z podanych wyżej powodów zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu naruszenia art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca nie dochowała warunku utrzymania poplonu do [...] października 2018 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ponownej, wnikliwej weryfikacji zdjęć satelitarnych, w razie konieczności zasięgając opinii niezależnego i bezstronnego biegłego. Jeśli na podstawie zdjęć satelitarnych oraz pozostałego (ewentualnie uzupełnionego) materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości nie da się w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości stwierdzić, że poplonu nie utrzymano do [...] października 2018 r. na zadeklarowanym obszarze, wówczas organ odstąpi od dotychczas zajmowanego stanowiska co do zaistnienia nieprawidłowości. Ewentualnych wątpliwości co do stanu faktycznego organ nie będzie tłumaczyć na niekorzyść strony skarżącej. Sąd zwraca uwagę na to, że to nie Skarżąca ma udowodnić organowi istnienie poplonu [...] października 2018 r., lecz organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić swoje stwierdzenie o zaistnieniu nieprawidłowości. W przeciwnym razie nie będzie mógł wyciągnąć skutków prawnych z domniemanych nieprawidłowości. Z podanych wyżej powodów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a.