I SA/Bd 287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Inne z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]20 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inne na rzecz K. S. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezydent M. B., po rozpoznaniu zarzutów zobowiązanego K. S. (dalej także Skarżący) z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie dwóch tytuł wykonawczych wystawionych przez Prezydenta M. B. dotyczących pobranych dotacji, stwierdził niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku złożonego w kontekście prawidłowości wydania decyzji określającej wysokość polegającej zwrotowi niepodatkowej należności budżetowej oraz oddalił zarzuty w przedmiocie: przedawnienia obowiązku złożonego w kontekście wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków egzekucyjnych po upływie terminu przedawnienia obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów formalnych, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku z decyzji administracyjnej. Rozpatrując zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. organ wskazał, że na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 r., poz. 1427 ze zm.), w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – dalej: "u.p.e.a." – mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne, jakim musi odpowiadać. W zażaleniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez prowadzenie egzekucji pomimo przedawnienia ewentualnie nieistnienie obowiązku objętego egzekucją, art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.e.a., art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej także: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów zobowiązanego organ wskazał, że przedmiotem egzekucji są kwoty dotacji wypłacone Skarżącemu w roku 2012 i 2013. Zatem przedawnienie zobowiązania dla ww. okresu nastąpiłoby w 2017 r. i 2018 r., jednakże w dniu [...] marca 2017 r. zostały wydane orzeczenia stanowiące podstawę egzekucji. Decyzje są ostateczne i podlegają egzekucji. Organ podkreślił, że przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie obowiązek został określony ww. tytułami wykonawczymi. Rozpoznając zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ podał, że egzekucja z rachunków bankowych jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Natomiast wskazanie przez stronę rachunku bankowego do egzekucji nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, zatem wysokość dotacji, która nie została zwrócona w terminie podlega egzekucji stosownie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie do niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów formalnych organ pierwszej instancji ustosunkował się do wpisów w tytule wykonawczym, które budziły wątpliwości Skarżącego jak również co do wysokości kwot naliczonych odsetek. W ocenie organu tytuły wykonawcze będące podstawą egzekucji zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 27 § 1 u.p.e.a. Rozpoznając zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej Kolegium wyjaśniło, że możliwość powstania rozbieżności między treścią obowiązku opisanego w tytule a treścią obowiązku określonego orzeczeniem stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego wynika z tego, że tytuł wykonawczy jest nowym dokumentem. W związku z powyższym, jak przyjmuje się w orzecznictwie, zarzut z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma związku ze sposobem opisania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż dotyczy on sposobu opisania obowiązku podlegającego wykonaniu, który to opis obowiązku powinien odpowiadać opisowi wynikającemu z decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji odniósł się do zarzutów dotyczących rozbieżności w tytule wykonawczym. Odnosząc się do kwestii przedawnienia, organ podał, że była ona badana zarówno przez organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 805/17. W złożonej skardze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie: a) w art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów dotyczących zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez dokonanie zajęcia rachunków bankowych w trzech różnych bankach, w sytuacji gdy przedstawił organowi egzekucyjnemu jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wiarygodne informacje pozwalające na skuteczne wyegzekwowanie należności objętej tytułami wykonawczymi z jednego rachunku bankowego, jak również poprzez wystawienie przez organ egzekucyjny dwóch tytułów wykonawczych dotyczących jednej należności wynikającej z jednej decyzji egzekwowanej na rzecz jednego (tego samego) wierzyciela; b) art. 33. § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczących prowadzenie egzekucji pomimo przedawnienia ewentualnie nieistnienia obowiązku objętego egzekucją; c) art. 33. § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczących określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.e.a., tj. niezgodnie z treścią decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji; d) w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczących niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., w szczególności poprzez brak wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 3) i pkt 6 u.p.e.a. - brak czytelnego wskazania decyzji administracyjnych, na podstawie których wystawione zostały tytuły egzekucyjne, co w praktyce uniemożliwia kontrolę obu tytułów wykonawczych; e) naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w związku z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz 12 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnioną zwłokę w zakresie podjęcia postępowania egzekucyjnego, skutkującą obciążeniem dodatkowymi odsetkami z tytułu zwłoki; f) naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 ust. 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – do których odsyła art. 18 u.p.e.a. poprzez sporządzenie przez SKO w B. uzasadnienia postanowienia nie spełniającego kryteriów wyznaczonych wymienionymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić, ponieważ narusza ono prawo postępowania w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem wniesionej do Sądu w rozpoznawanej sprawie skargi jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w jego części poświęconej ustaleniom i ich ocenie prawnej zasadniczo skoncentrował się na przytoczeniu treści art. 33 § 1, art. 27 § 1 oraz art. 34 § 1a u.p.e.a. oraz wskazaniu przyjętego stanowiska, które w istocie rzeczy ograniczyło się jedynie do, pozbawionych szerszego uzasadnienia czy wyjaśnienia, konkluzji, względnie na odesłaniu do stanowiska organu pierwszej instancji bądź sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że istota dwuinstancyjnego postępowania polega na tym, że organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym co do istoty, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ drugiej instancji nie może też ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie, gdyż organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Organ odwoławczy jest obowiązany przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a swoje ustalenia i stanowisko zaprezentować w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego taką, a nie inną jego wykładnię przyjął. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Jednocześnie Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 17/21, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy na tle podniesionych przez Skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zawarł szereg lapidarnych stwierdzeń. Co do kwestii przedawnienia lub nieistnienia obowiązku podane zostały lata, w których przedawniały się zdaniem SKO zobowiązań z tytułu dotacji wypłaconych w latach 2012 i 2013, ze wskazaniem, że zagadnienie to było badane przez ten organ i zaakceptowane przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 805/17 bez podania jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. W zakresie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu nieistnienia obowiązku w istocie rzeczy przytoczono treść art. 34 § 1a u.p.e.a. Podobnie w odniesieniu do zarzutu niespełnienia przez tytuły wykonawcze znajdujące się w aktach sprawy wymogów przewidzianych w art. 27 u.p.e.a. Kolegium, poza przytoczeniem treści tego przepisu, wskazało jedynie, że "organ pierwszej instancji ustosunkował się do wpisów w tytule wykonawczym" oraz że tytuły te zawierają elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. Jednakże w żaden sposób organ nie odniósł się do konkretnych uchybień podnoszonych w ramach zarzutów. Stwierdzenie, że do tych wątpliwości odniósł się organ odwoławczy nie daje podstaw do przyjęcia, że Kolegium dokonało własnej oceny w sprawie. Organ nie wskazał nawet, że podziela rozważania organu pierwszej instancji, nie wspominając o wyjaśnieniu swojego stanowiska, do czego był zobowiązany w kontekście powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia, SKO powołało się wprawdzie na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., w którym Sąd ten wypowiedział się w kwestii rozbieżności między tytułem wykonawczym a orzeczeniem. Jednakże podobnie, jak w przypadku wymogów co do zawartości tytułów wykonawczych Kolegium poprzestało na informacji, że "organ pierwszej instancji odniósł do zarzutów dotyczących rozbieżności w tytule wykonawczym", bez podania własnego stanowiska i jego uzasadnienia. W ocenie Sądu przedstawienia własnego stanowiska można wprawdzie dopatrzeć się w odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdzie SKO wskazało, że jest to najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, aczkolwiek nie zostało ono szerzej uzasadnione. Skumulowane, w sposób w jaki uczyło to Kolegium, wywody nie dają podstaw do przyjęcia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały spełnione wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Organ odwoławczy unikając w istocie rzeczy przedstawienia swojego stanowiska nie rozpoznał w sposób wnikliwy zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jako niewystarczające należy przy tym ocenić niejako podsumowujące stwierdzenie SKO o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta B. z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Powyższe nie może zastąpić ocen organu odwoławczego wskazujących, że argumenty podnoszone przez Skarżącego w zarzutach i zażaleniu zostały uznane za nieuzasadnione. Wobec stwierdzonych powyżej uchybień o charakterze formalnym, przedwczesne było też odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Wydanie przez SKO decyzji zawierającej uchybienia na tyle istotne, jak opisane powyżej, powoduje, że decyzja ta nie poddaje się merytorycznej kontroli Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględniając rozważania Sądu usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, której uzasadnienie będzie nadto odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. T. Wójcik A. O. U. Wiśniewska