I SA/Bd 333/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] sp. j. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 4 marca 2021 r. Dyrektor Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]w T. poinformował Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...[ sp. j. (dalej: N., skarżąca, spółka), że w związku z zakończeniem roku budżetowego 2020, decyzja Zarządu Województwa [...] o częściowym wstrzymaniu dopłat i przekazaniu dyspozycji finansowej za miesiąc październik 2020 r., jest ostateczna i nieodwracalna. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] 2021 r. Dyrektora Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w T. W uzasadnieniu pisma podnoszono, m.in., że charakteru prawnego dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat stosownie do treści art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295, dalej: ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza bowiem bezpośrednio, że stosunki między stronami tej umowy podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego. Jednocześnie w tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w T. W odpowiedzi na powyższe odwołanie, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., pismem z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: O.p.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sprawa przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe regularne przewozy osób dopłat do tych przewozów, z tytułu stosowania obowiązujących ulg w przewozach pasażerskich, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego i wynika z umowy cywilnej łączącej skarżącą z Województwem [...], a przede wszystkim, nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, a zatem pozostaje poza kompetencjami Kolegium. Pismo z dnia [...] r. nie jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego przed Kolegium. W skardze na pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [... r. spółka wniosła o jego uchylenie. Skarżąca ponownie przedstawiła szeroką argumentacją przemawiającą za tym, że opłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.), a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy u.f.p. przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje w postpowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 978/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę spółki. Sąd stwierdził, że pismo będące przedmiotem skargi nie może zostać rozpoznane na drodze sądowoadministracyjnej, albowiem kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje pism organów administracji publicznej, a takowe pismo zostało zaskarżone w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że w analizowanym przypadku nie została wydana przez SKO w Toruniu decyzja, ani postanowienie, które podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżone do sądu pismo Kolegium zostało podpisane jedynie przez jego Prezesa i nie wynika z niego, aby zostało wydane w składzie trzyosobowym. Stanowi ono zatem zwykłe pismo informacyjne, nie podlega zatem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Na dowód poparcia swojego stanowiska, sąd przytoczył zakres kognicji określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując wniesioną przez spółkę skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 875/22 uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, czy rozpoznawana sprawa jest sprawą administracyjną i powinna zostać rozpatrzona w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, czy też z uwagi na jej cywilnoprawny charakter, nie powinna podlegać kognicji sądów administracyjnych wymaga przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej i odniesienia się do zaprezentowanej argumentacji wywodzonej z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny charakteru prawnego działania organów administracji w kontekście spełnienia w tej sprawie przesłanek dopuszczalności drogi sądowej w podstępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia całkowicie pomija postulaty wywodzone z judykatury sądów administracyjnych sformułowane w tego typu sprawach, a zawiera w zasadzie wierne powtórzenie argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. W zaleceniach dotyczących ponownie przeprowadzonego postępowania NSA wskazał na konieczność dokonania pogłębionej analizy prawnego charakteru sprawy dotyczącej przyznania, rozliczenia i zwrotu dopłat do biletów miesięcznych. Sąd jednocześnie wskazał, że nie przesądza administracyjnego, ani cywilnoprawnego charakteru sprawy. Uznał jedynie, że nie została ona kompleksowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Stosowanie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie ma właśnie taki charakter, nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka zawarła z Województwem Kujawsko-Pomorskim umowę dotyczącą określenia szczegółowych zasad refundacji kosztów finansowania dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Umowa podpisana została w dniu 12 lutego 2020 r. na czas określony od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z umową, przewoźnik uprawniony był do otrzymywania w 2020 r. dopłat do przewozów realizowanych na podstawie udzielonych mu zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Warunkiem tego uprawnienia jest przestrzeganie postanowień umowy, przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a także w związku z nimi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.). Przewoźnik oświadczył ponadto, że na podstawie § 3 pkt 5 zawartej umowy stosował będzie ulgi z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w związku z obowiązkiem gmin bezpłatnego dowozu dzieci do szkół na podstawie art. 32 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.). Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. do przewoźników w tym skarżącej, z którymi zawarto umowy, została wystosowana prośba o nieuwzględnianie w składanych rozliczeniach dopłat za miesiąc październik 2020 r. biletów miesięcznych ważnych na miesiąc listopad 2020 r., zakupionych przez gminy dla uczniów klas IV-VIII szkół podstawowych, ponieważ uczniowie ci objęci zostali tzw. "nauczaniem w trybie zdalnym" w okresie od 24 października 2020 r. do 8 listopada 2020 r., które zostało następnie przedłużone do 29 listopada 2020 r. W piśmie podano, że uwzględnienie dopłat w zakresie realizacji dowozu dzieci do szkół spowodowałoby naruszenie § 3 pkt 1 i 5 umowy, gdyż faktycznie w ww. okresie nie została zrealizowana usługa przewozu uczniów do szkół. Przewoźnicy zostali także poinformowani o przedłużeniu terminu składania skorygowanych rozliczeń dopłat za miesiąc październik 2020 r. do dnia 13 listopada 2020 r. Tego samego dnia, tj. 5 listopada 2020 r. wpłynął wniosek spółki o rozliczenie dopłat w kwocie 59.620,04 zł. Weryfikacja wniosku w oparciu o kopie faktur dotyczących sprzedaży gminom biletów miesięcznych wykazała, że strona wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. o dopłaty do biletów z ulgą ustawową 49% zamówionych przez gminy również dla uczniów, którzy nie uczęszczali w ww. okresie na zajęcia. W związku z nieotrzymaniem w wyznaczonym terminie skorygowanego rozliczenia dopłat Zarząd Województwa [...] na podstawie § 12 umowy podjął dnia 25 listopada 2020 r. decyzję o wstrzymaniu wypłaty dopłat w części wnioskowanej kwoty dopłat za miesiąc październik 2020 r. we wstępnej oszacowanej wysokości 40.718,32 zł. Kwota została wyliczona na podstawie wystawionych przez przewoźnika faktur dla gmin zawierających liczbę biletów miesięcznych z ulgą ustawową 49% sprzedanych na listopad 2020 r. Wobec powyższego, przygotowana została dyspozycja finansowa za miesiąc październik 2020 r. w wysokości 18.901,72 zł. Skarżąca została poinformowana o decyzji Zarządu Województwa [...] pismem z dnia 30 listopada 2020 r. W piśmie zawarta została również prośba o przesłanie w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma skorygowanego wniosku o dopłaty za miesiąc październik 2020 r., w którym pominięte zostaną bilety miesięczne sprzedane dla uczniów klas IV-VIII szkół podstawowych oraz zestawienia pominiętych biletów uwzględniającego podział wynikający z wystawianych gminom faktur dla poszczególnych jednostek oświatowych. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. poinformowała, że dotychczas złożone rozliczenie jest prawidłowe, nie widzi zatem podstaw prawnych ani faktycznych do przesłania skorygowanego rozliczenia i w związku z tym nie jest w stanie przygotować zestawienia pominiętych biletów. Pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. spółka została poinformowana o podtrzymaniu stanowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. dotyczącego częściowego wstrzymania dopłat do biletów ulgowych sprzedanych w miesiącu październiku 2020 r. Ponieważ oczekiwana przez organ korekta rozliczenia dopłat za miesiąc październik 2020 r. nie wpłynęła w ostatnim możliwym terminie po zakończeniu roku budżetowego, tj. 11 stycznia 2021 r. , skarżąca pismem z dnia 4 marca 2021 r. została poinformowana, że w związku z zakończeniem roku budżetowego 2020 r. decyzja Zarządu Województwa [...] o częściowym wstrzymaniu dopłat stała się ostateczna i nieodwracalna. Na pismo to, nazwane przez skarżącą "decyzją", spółka wniosła odwołanie, które rozpatrzone zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pismem z dnia 26 maja 2021 r. Informacja organu odwoławczego została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że pomiędzy stronami sporu została zawarta w dniu 12 lutego 2020 r. umowa dotycząca określenia szczegółowych zasad refundacji kosztów finansowania dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Zgodnie z § 2 tej umowy, Województwo w zakresie określonym umową działa na podstawie i w ramach uregulowań określonych w art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Zgodnie z tym przepisem, koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa (ust. 1a). Samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Właściwość miejscową samorządu województwa ustala się według miejsca: 1) zamieszkania lub siedziby przewoźnika - w przypadku przewozów realizowanych na trasach wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa; 2) wykonywania przewozów - w przypadku przewozów niewykraczających poza obszar województwa (ust. 2a). Kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi (ust. 3). Uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 oraz z 2018 r. poz. 12); 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych; 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat (ust. 4). Zmiany w programach kas rejestrujących, uwzględniających zasady określone w ust. 3 i 4 pkt 2, wymagają uzyskania pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych (ust. 5). Zasad finansowania określonych w ust. 1-4 nie stosuje się do przejazdów dzieci do lat 4 objętych ulgą 100% (ust. 6). Dokonując wykładni wskazanego przepisu należy stwierdzić, że przepis ten nie stanowi podstawy nie tylko do władczego działania organu administracji publicznej, w postaci wydania w kwestii dopłat postanowienia czy decyzji, ale też podstawy do jakiegokolwiek działania organu, które mogłoby stanowić formę działania organu w sferze prawa administracyjnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa będący podstawą do wydania - w tego rodzaju sprawach - decyzji administracyjnej. Omawiany przepis nie nakazuje podejmować rozstrzygnięcia w zakresie dopłat w formie decyzji. Nie ustanawia w ogóle obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w tej kwestii, gdyż stanowi jedynie, że samorządy województw przekazują przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Przedmiotowy art. 8a jest skonstruowany w ten sposób, że odsyłając w kwestii zasad przekazywania dopłat do umowy między samorządami województw a przewoźnikami, nie określa, iż samorządy województw mają obowiązek przekazać przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, albo też nie określa, że przewoźnicy mają prawo do ubiegania się o dopłaty. A tylko taka konstrukcja upoważniałaby do stwierdzenia, że przepis ten jest podstawą do rozstrzygnięcia w przedmiocie dopłat. Cytowany art. 8a nie ingeruje w treść umowy poza wskazaniem ogólnie jej przedmiotu. W konsekwencji, roszczenie skarżącej w zakresie dopłat między przewoźnikiem a samorządem województwa, jako wynikające z określonej treści umowy ma podłoże właśnie cywilnoprawne i należy je rozpatrywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) i w konsekwencji powinno być dochodzone przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 201/11, wszystkie powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wskazanie na charakter prawny decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1-2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Bowiem na porządek prawny obowiązujący w danym miejscu i czasie składa się szereg przepisów o różnej randze, należących do wielu dziedzin prawa oraz różnej specyfice (normy materialne, proceduralne, czy tez ustrojowe) - zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1461/07. Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 871/21). Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 1830/15). W kwestii możliwości wydania decyzji administracyjnej na gruncie art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 655/12. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela w całości. NSA w powołanym wyroku wskazał, że brzmienie art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w sposób jednoznaczny wskazuje, że do uzyskania przedmiotowych dopłat koniecznym jest, aby przewoźnik zawarł z samorządem województwa umowę, która określa zasady przekazywania przewoźnikowi dopłat. Tak więc przewoźnik po to, aby mógł otrzymać dopłatę musi spełnić wymogi określone w punkcie 1 i 2 art. 8a ust. 4, a ponadto zawrzeć stosowną umowę. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że roszczenie przewoźnika o wypłatę należności wynikających z nieprzekazania mu przez samorząd województwa dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, jako mające źródło w zawartej pomiędzy stronami umowie, ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Do tego, aby na konkretny podmiot nałożyć jakikolwiek obowiązek, przyznać, cofnąć, bądź odebrać przyznane uprawnienia koniecznym jest, żeby obowiązywał przepis prawa materialnego pozwalający na takie działanie oraz by istniał organ administracji wyposażony w prawo regulacji danej materii w drodze indywidualnych aktów. Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej formie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że powoływany art. 8a w żaden sposób nie nakazuje podejmowania rozstrzygnięcia w zakresie dopłat w formie decyzji. Wprost przeciwnie konstrukcja tego przepisu, przez odesłanie do obowiązku zawarcia umowy określającej zasady przekazywania dopłat, bez ingerowania w treść tej umowy poza wskazaniem jej przedmiotu wskazuje na jej cywilnoprawny charakter. Tym samym roszczenie w zakresie dopłat, jako wynikające z umowy o charakterze cywilnoprawnym może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Sąd dostrzega istnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym merytorycznych orzeczeń w przedmiocie dopłat do biletów (np. wyroki w sprawach: II GSK 1397/15 - wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r.; I SA/Lu 584/17 - wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2017 r.; III SA/Wr 351/15 - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2015 r.; III SA/Wr 54/15 - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2015 r.). Na istnienie takiego orzecznictwa zwrócił również uwagę NSA w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 875/22. Jednak zauważyć należy, że orzeczenia te zapadły w przedmiocie obowiązku zwrotu otrzymanych w nadmiernej wysokości dopłat do biletów. W orzeczeniach tych uznano, że dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych, a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje więc w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Sądu, spółka wniosła skargę na pismo organu administracji publicznej, które nie może stanowić przedmiotu sądowoadministracyjnej kontroli, albowiem pismo to dotyczy zawartej pomiędzy stronami umowy i warunków jej wykonania (realizowania), a w konsekwencji ma charakter cywilnoprawny i powinno być kwestionowane przez spółkę przed sądem powszechnym. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego, jako sądu niewłaściwego, podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.