I SA/Bd 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o okresie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników oddala skargę Burmistrz K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. odmówił S. K. (Skarżąca) wydania zaświadczenia o okresie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników (emerytalno-rentowemu) w okresie od października 1985 r. do czerwca 1993 r. Uzasadniając podał, że w prowadzonych przez niego rejestrach znajdujących się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w K. brak jest dokumentów mogących potwierdzić fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników indywidulanych. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ słusznie odmówił Skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. Gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych – bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. W skardze do tut. Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że Urząd Gminy K. w 1993 r. miał obowiązek przekazania dokumentów dotyczących opłacenia składek na Fundusz Emerytalny Rolników. Z zaskarżonych postanowień ani z akt nie wynika, by je przekazano. Ponadto organ I instancji nie ustalił, co stało się z dokumentacją w sprawie ani czy próbował ustalić zobowiązanie Skarżącej do opłacania składek i ich opłacenie. Zarzuciła, że organ ograniczył się do stwierdzenia braku posiadania dokumentacji w sprawie. Skarżąca dodała, że zaświadczenie potrzebne jest w celu przedłożenia go w ZUS dla naliczenia emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie postepowania dowodowego poprzez zawezwanie reprezentanta Gminy K. w celu przesłuchania na okoliczność co się stało ze sporną dokumentacją, albowiem jest to meritum sprawy. Wskazał "art. 295, 296 i 297 Kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) – sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę administracji publicznej, stosując w stosunku do jej rozstrzygnięć, kryterium zgodności z prawem. W wyniku kontroli sądowej postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem rozważań Sądu jest odmowa wydania przez organ podatkowy zaświadczenia o okresie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 265, dalej jako: Kpa) postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide wyrok NSA z 16.09.2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23.03.2006 r., I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21.11.2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Z kolei przewidziana w art. 218 § 2 Kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2006 r. wyżej powoływany). Kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 Kpa – organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Reasumując, wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 Kpa polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Sąd wskazuje, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odnosić się może wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. V SA 760/00, LEX nr 50109). Postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2554/16). Nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (zob. ww. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. II OSK 1270/15). Powyższe prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 218 § 1 Kpa sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać ściśle. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane nie znajdują się w posiadaniu organu. Dla braku możliwości wydania zaświadczenia nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Skoro organ danych takich nie posiada, to nie może on zaświadczyć o określonym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 288/18, Lex nr 2506470). W tak zarysowanym stanie prawnym Sąd stwierdza, że Kolegium słusznie odmówiło Skarżącej wydania zaświadczenia, skoro z powodu braku dokumentacji wydanie zaświadczenia nie leżało w możliwości organu. Skoro organ nie posiadał w prowadzonych rejestrach danych, o których wydanie w postaci zaświadczenia ubiegała się Skarżąca, to logicznym jest, że nie mógł wydać zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia w takiej sytuacji nie narusza prawa. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Organ nie może potwierdzić faktów lub stanu prawnego wynikających z dokumentów lub rejestrów, których nie posiada. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego, gdyż przyczyny nieposiadania określonych danych nie mają znaczenia dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1474/16). W związku z tym zarzuty Skarżącej nie mogły zostać uwzględnione. Działając bowiem zgodnie z zasadą praworządności, wywodzoną wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Rolą sądów administracyjnych jest zaś sprawowanie kontroli nad sposobem stosowania przez nie tego prawa. Jeśli zatem kierując się treścią obowiązujących przepisów prawa organy trafnie przyjęły, że wniosek Skarżącej sprowadzający się do potwierdzenia zaświadczeniem okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od października 1985 r. do czerwca 1993 r., nie mógł zostać zrealizowany w oparciu o posiadane przez organ ewidencje i rejestry, to Sąd nie miał podstaw, aby uznać za trafne zarzuty Skarżącej. W konsekwencji należało uznać, że skoro organ nie posiada dokumentacji ani rejestrów zawierających dane, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z [...] lipca 2020 r., Sąd oddalił go na rozprawie 25 sierpnia 2020 r. z dwóch powodów. Po pierwsze, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która całościowo reguluje postępowanie prowadzone przez sąd administracyjny, nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania. Jedynym dowodem, jaki sąd może przeprowadzić, jest dowód z dokumentu, na podstawie art. 106 par. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, rolą sądu w niniejszej sprawie jest kontrola tego, czy odmawiając wydania zaświadczenia organ administracji nie naruszył obowiązującego prawa. Jak już była wyżej mowa, sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd nie może natomiast podejmować czynności wykraczających poza zadania wyznaczone mu przez ustawodawcę – to znaczy, że w tej konkretnej sprawie nie może podejmować czynności zmierzających do ustalenia, gdzie znajduje się dokumentacja, na podstawie której organ mógłby wydać żądane zaświadczenie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji