I SA/Bd 350/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 października 2009 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz Zespołu Adwokackiego Nr [...] w B. kwotę 219,60 ( dwieście dziewiętnaście 60/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [....] odmawiającą T. N. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 691,62 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne, oraz na Fundusz Pracy i FGŚP wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej. Podkreśliła, że od dłuższego czasu pozostaje bez pracy i utrzymuje się wyłącznie z renty socjalnej wypłacanej z Ośrodka Pomocy Społecznej, którą przeznacza na leki i utrzymanie mieszkania. Podniosła, że konieczność uregulowania należności spowoduje, iż pozostanie bez środków do życia. Do wniosku dołączono oświadczenie o stanie majątkowym i o sytuacji materialnej, decyzję z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznającą zasiłek stały na okres od 09 września 2008r. do 31 lipca 2010r. w kwocie 444 zł miesięcznie. Organ I instancji w decyzji odmawiającej umorzenia należności wskazał, iż należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części przez Zakład w przypadku gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wskazano, iż organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i życiowej strony. W jego wyniku ustalono, iż wnioskodawczyni nie posiada ruchomości, posiada natomiast dom o powierzchni 80 m2 z działką o powierzchni 500 m2 w miejscowości B. . Z informacji uzyskanej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wynika, że pobiera ona zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie. Z wniosku o umorzenie wynika, iż jest to jedyny dochód T.N., który przeznacza ona na leki oraz utrzymanie mieszkania. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika natomiast, że współmałżonek strony – Z. N. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy nie pobierając z tego tytułu zasiłku. Na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej ustalono , iż strona od 3 lat przechodzi leczenie reumatologicznego zapalenia stawów. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ze względu na chorobę ma trudności w podjęciu zatrudnienia. Organ wskazał ponadto, iż w myśl art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ stwierdził jednak, że mimo ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej w której znajduje się zobowiązana, wysokość zadłużenia stwarza realną szansę spłaty w formie układu ratalnego dostosowanego do jej możliwości finansowych. Podsumowując stwierdzono, iż z uwagi na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, długi okres dochodzenia należności, oraz możliwość dokonania zabezpieczenia na nieruchomości w formie hipoteki przymusowej wydanie decyzji o umorzeniu zadłużenia na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Jednocześnie poinformowano stronę o możliwości przystąpienia do negocjacji w celu zawarcia ugody na spłatę zadłużenia w układzie ratalnym dostosowanym do jej sytuacji materialnej. W dniu [...] strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W uzasadnieniu strona zwróciła się o ponowne przeanalizowanie ciężkiej sytuacji w jakiej się znajduje. Zaznaczyła, że o zaległości dowiedziała się dopiero w momencie, gdy starała się o rentę. Wyjaśniła, iż zdaje sobie sprawę, że trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej są wkalkulowane w ryzyko przedsiębiorcy i należy regulować wszelkie zobowiązania wobec ZUS jak i innych wierzycieli. Strona wskazała, iż w momencie gdy okazało się, że nie jest w stanie regulować płatności zaprzestała wykonywania działalności. Strona podniosła również, że współmałżonek jest alkoholikiem i aby uniknąć odpowiedzialności za jego długi złożyła pozew o rozwód. Wnioskodawczyni wskazała, że wraz z mężem są właścicielami starego domu, ale wnosi o nie zmuszanie jej do jego sprzedaży. Strona podkreśliła, że po powzięciu informacji o zadłużeniu miała zamiar uregulować zaległości. Z uwagi na fakt, iż system ratalny może obejmować maksymalnie 60 rat, w jej przypadku miesięczna rata wynosiłaby około 16,80 zł i stanowiłaby znaczny uszczerbek domowego budżetu. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą T. N. umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie brak jest przesłanki "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek, rozumianego jako niemożność opłacenia należności z tytułu składek, w tym w ramach układu ratalnego w dogodnych ratach dostosowanych do możliwości płatniczych zobowiązanej. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia należności składkowych także z powodu nie stwierdzenia wobec strony całkowitej nieściągalności należności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak bowiem wynik z treści tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy między innym naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W przedmiotowej sprawie taka przesłanka nie występuje, gdyż wobec zobowiązanej nie jest aktualnie prowadzone postępowania egzekucyjne. Wskazano jednocześnie, iż wszczęcie i formalne przeprowadzenie egzekucji oznacza w konsekwencji konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności w sposób zgodny z odpowiednimi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub przepisami kodeksu postępowania cywilnego. O przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku. Taką pewność daje zaś tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Prezes podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, pozwalającym uznać, że egzekucja z majątku okazała się bezskuteczna. Organ podkreślił, że sytuacja materialna i rodzinna strony jest ciężka. Zauważył jednak, że decyzja w przedmiocie umorzenia jest wydawana zawsze w oparciu o uznanie administracyjne. W ocenie organu odwoławczego T. N. spełnia warunki niezbędne do umorzenia zadłużenia, jednakże kwota zaległości i długi okres dochodzenia należności daje możliwość uregulowania zadłużenia w formie układu ratalnego. Zawarcie takiej umowy skutkowałoby nienaliczaniem dalszych odsetek za zwłokę, co stwarzałoby to realną szansę na spłatę całości zadłużenia. Konkludując organ stwierdził, iż z uwagi na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, długi okres dochodzenia należności jak również możliwość dokonania zabezpieczenia należności w formie hipoteki na nieruchomości, umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ust. 3, 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych byłoby przedwczesne. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, iż ww. decyzja jest dla niej bardzo niesprawiedliwa. Odnosząc się do zawartego w jej uzasadnieniu argumentu o długim okresie dochodzenia należności skarżąca podniosła, iż dopiero po niedawnej korekcie dowiedziała się o tej należności. Wyjaśniła, iż gdyby mogła to natychmiast by ją spłaciła. Podkreśliła, iż w jej przypadku zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ utrzymuje się ona z pieniędzy od Państwa, które z ledwością wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca kwestionuje również zabezpieczenie należności w formie hipoteki na nieruchomości. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 691,62 zł. Art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl art. 28 ust.2 wskazanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji wskazanej w pkt 1 ust. 1 §3 rozporządzenia, tj. gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada dom o powierzchni 80 m2 z działką o powierzchni 500 m2 w miejscowości B., nie posiada ruchomości. Z informacji uzyskanej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.wynika, że pobiera ona zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie. Z wniosku o umorzenie wynika, iż jest to jedyny dochód T. N., który przeznacza na leki oraz utrzymanie mieszkania. Na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej ustalono, iż strona od 3 lat leczy reumatologiczne zapalenie stawów. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ze względu na chorobę ma trudności w podjęciu zatrudnienia. Roczne koszty utrzymania skarżącej przedstawiają się następująco: wyżywienie – 309 zł, lekarstwa – 240 zł, energia elektryczna – 240 zł, woda – 180 zł, podatek od nieruchomości – 122 zł, węgiel – 3.500 zł, wywóz śmieci – 356,40 zł, dojazd do B. na specjalistyczne badania – 50 zł, odzież – 25 zł, środki utrzymania higieny – 50 zł. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika, że współmałżonek strony – Z. N. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, niepobierając z tego tytułu zasiłku. Współmałżonek nie partycypuje w kosztach utrzymania nieruchomości. Skarżąca złożyła pozew o rozwód. Należy podkreślić, że organ nie kwestionuje powyższych okoliczności. Analizując w zaskarżonej decyzji sytuację majątkową skarżącej, Prezes ZUS wskazał na możliwość spłaty przez stronę zadłużenia w formie układu ratalnego. Należy podkreślić, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosiła, że nie jest w stanie spłacać zadłużenia w systemie ratalnym. Wyliczyła, że miesięcznie musiałaby przeznaczać na spłatę kwotę 16,80 zł, co jest zbyt dużym dla niej wydatkiem. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do tych okoliczności się nie odniósł. Dalej proponuje zawarcie układu ratalnego, mimo że spłata zadłużenia w tym systemie musiałaby się odbywać z uszczerbkiem dla zaspokajania elementarnych potrzeb życiowych przez skarżącą. Z akt sprawy nie wynika, aby strona dysponowała jakimś dodatkowym dochodem, który pozwoliłby jej na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Jeżeli w ocenie organu jest inaczej, to Zakład powinien wskazać te dodatkowe dochody. Układ ratalny powinien być realny. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy strona postępowania przypisuje określonym okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, narusza prawo i uchybia zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie postępowanie organu, które powoduje, że w uzasadnieniu decyzji pomija się milczeniem przedstawione przez stronę argumenty. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Proponując zawarcie układu ratalnego organ nie rozpatrzył też w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności sytuacji materialnej skarżącej, co narusza art.77 § 1 k.p.a. W odniesieniu do podstawy umorzenia wskazanej w art.28 ust.3a w zw. z §3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ odwoławczy przyznaje, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącej jest ciężka, ale decyzje w przedmiocie umorzenia są wydawane w oparciu o uznanie administracyjne (s.3 decyzji ). Z drugiej jednak strony organ uważa, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia należności (s.2 decyzji), co oznacza, że opłacenie należności z tytuły składek nie pozbawiałoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rezultacie w odniesieniu do powyższej podstawy umorzenia nie jest jasne, czy organ odmówił umorzenia z uwagi na to, że przesłanka ta nie wystąpiła, co oznaczałoby, że organ wydając decyzję nie oparł się na uznaniu administracyjnym, czy też wydał decyzję w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie organ powinien dokonać jednoznacznego wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnić, czy wydaje decyzje w oparciu o uznanie administracyjne, czy nie. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art.250 tej ustawy i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zasądzona kwota obejmuje VAT. D. Dudra E.Kruppik – Świetlicka L. Kleczkowski