I SA/Bd 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] r., [...] 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Bd 360/14 UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. wystawił w dniu [...] r. przeciwko P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P. S.A., spółka) tytuł wykonawczy dotyczący niezapłaconego podatku od nieruchomości. Pismem z [...] r. spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, opierając je na braku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest Prezydent Miasta B. Jako podstawę prawną zarzutów spółka wskazała art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Stwierdził, że jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, a przeprowadzona egzekucja okazała się całkowicie skuteczna, więc niezasadnym byłoby kierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Pierwszego M. Urzędu Skarbowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. Zdaniem organu w sprawie znajduje zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.), zgodnie z którym jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3. Przepis ten stanowi, że jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Odnosząc się do kwestii właściwości miejscowej organ wyjaśnił, że przepisy § 6 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia z 2001 r. należy rozpatrywać w połączeniu z art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. SKO stwierdziło, że skoro Prezydent Miasta B. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie i prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości skuteczna, to niezasadne i niecelowe było skierowanie tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia dalszego postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła P. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 marca 2012 r. o sygn. akt I SA/Bd 18/12 oddalił skargę. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że spór sprowadza się do ustalenia, czy Prezydent Miasta B. jest właściwym organem egzekucyjnym w sprawie należności z tytułu podatku od nieruchomości prowadzonego wobec skarżącej spółki, mającej siedzibę w W. WSA wskazał, że na podstawie art. 22 § 2 i § 3 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku (art. 22 § 3). Według Sądu I instancji z powyższej regulacji wynika, że właściwym dla prowadzenia egzekucji jest organ na terenie działania którego znajdują się składniki majątku, o ile na terenie działania organu egzekucyjnego według siedziby spółki nie znajduje się majątek lub większa jego część. Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że majątek spółki P. S.A. położony jest na terenie całego kraju. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że cały majątek lub większa jego część znajduje się na terenie właściwości miejscowej organu według siedziby tej spółki. Nadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. W ocenie WSA skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od znajomości położenia majątku niewystępującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz zaskarżonego postanowienia wynika, iż wszczęta przez Prezydenta Miasta B. egzekucja okazała się skuteczna. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że wobec faktu, iż na terenie działania Prezydenta Miasta B. jako organu egzekucyjnego znajdował się majątek zobowiązanej spółki, w pełni uprawnione było wszczęcie i prowadzenie egzekucji przez ten organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi wniesionej przez P. S.A. wskutek jej nieuwzględnienia, w związku z: - art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta B. jest właściwym miejscowo dla P. S.A. organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie, - art. 22 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 22 § 2 u.p.e.a., - art. 22 § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż dla zastosowania zawartej w tym przepisie dyspozycji, Prezydent Miasta B. nie musi posiadać przed wszczęciem egzekucji wiedzy o miejscu położenia majątku zobowiązanego lub większej jego części, a jedynie wiedzę, iż bliżej nieokreślona część majątku zobowiązanego jest położona na terenie miasta B., - art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. poprzez przyjęcie, iż fakt że Prezydent Miasta B. nie prowadził egzekucji ze składników majątku znajdujących się na terenie miasta B. lecz prowadził egzekucję z praw majątkowych zobowiązanego nie naruszał prawa, gdyż Prezydent Miasta B. mógł w świetle tych przepisów wszcząć i prowadzić przedmiotową egzekucję. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niezawarciu w zaskarżanym wyroku uzasadnienia: 2.1 odmowy zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 22 § 2 u.p.e.a., 2.2 nieprawidłowej interpretacji art. 22 § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż organ egzekucyjny nie musi posiadać informacji o majątku lub jego większej części lecz wystarczy informacja o jakimkolwiek składniku majątku aby wykluczyć sposób ustalenia właściwości miejscowej w trybie art. 22 § 2 u.p.e.a., które to ustalenia mają kluczowe znaczenia dla ustalenia prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. ustalenia właściwości organu egzekucyjnego. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu w zaskarżanym wyroku uzasadnienia dla niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., tj. uznania, iż Prezydent Miasta B. nie znajdując na terenie objętym jego właściwością składników majątku, które mogłyby być objęte egzekucją mógł skierować egzekucję do praw majątkowych zobowiązanego, a nie był zobowiązany przekazać tytułu wykonawczego do Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego, tj. właściwego organu egzekucyjnego dla egzekucji praw majątkowych, - co z uwagi na istotny wpływ przedmiotowych uchybień na zaskarżane rozstrzygnięcie, a w szczególności bezpodstawne uznanie wszczęcia przez Prezydenta Miasta B. egzekucji w stosunku do P. S.A. za zgodne z prawem, stanowi przesłankę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem P. S.A., Sąd w trakcie rozpatrywania sprawy błędnie przyjął, że Prezydent Miasta B. miał prawo działać w sprawie na podstawie art. 22 § 3 u.p.e.a., wykluczając przepis art. 22 § 2 u.p.e.a. i § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. Sąd błędnie uznał, że fakt, iż organ egzekucyjny posiada informację o przedmiocie opodatkowania podatkiem od nieruchomości jest tożsamy z przesłankami zawartymi w art. 22 § 3 u.p.e.a., tj. że organ egzekucyjny posiada wiedzę, że cały majątek zobowiązanego lub jego większa część znajduje się poza właściwością organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. oraz że organ egzekucyjny posiadał powyższą wiedzę przed wszczęciem egzekucji. Zdaniem spółki Prezydent Miasta B. nie posiadał i nadal nie posiada wiedzy o miejscu położenia majątku P. S.A., wobec czego nie mógł ustalić, że majątek lub większa jego część znajduje się poza właściwością organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. Uzyskanie tej wiedzy bez zgody i wiedzy spółki jest w zasadzie niemożliwe. Dalej, w ocenie P. S.A. nawet gdyby w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 22 § 3 u.p.e.a. Sąd, dokonując rozstrzygnięcia, pominął literalny zapis § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., kierując egzekucję do składnika majątku P. S.A. położonego poza swoją właściwością, tj. do praw majątkowych. Prezydent Miasta B. wszczął egzekucję wobec P. S.A., ale prowadził ją nie ze składników majątku Spółki znajdujących się na terenie miasta B., lecz z wierzytelności P. S.A. wobec P. C. S.A. w W. Wobec tego powinien przekazać - jako wierzyciel - tytuł wykonawczy do właściwego dla siedziby spółki Naczelnika Urzędu Skarbowego. Ponadto zdaniem P. S.A. w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji część zapisów jest ze sobą sprzeczna. Gdyby bowiem organ posiadał wiedzę o majątku spółki, zastosowanie znalazłby § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., natomiast gdyby jej nie posiadał w sprawie w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku brak jest uzasadnienia w kwestii, czy i na jakiej podstawie Sąd ocenił wiedzę organu egzekucyjnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1279/12 uchylił zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponieważ w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1279/12), zastosowanie ma art. 190 p.p.s.a.. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA wyjaśnia, że na mocy art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Jak wskazał NSA, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy Prezydent Miasta B. jest właściwym miejscowo organem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji z wierzytelności P. S.A. wobec P. C. S.A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego: - WSA i organy błędnie uznały, że do ustalenia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w przypadku zastosowania przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci wierzytelności P. S.A. będzie właściwy art. 22 § 3 u.p.e.a., - z uwagi na zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności (praw majątkowych) nie ma zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a., tylko powinien mieć zastosowanie przepis art. 22 § 2 u.p.e.a.,tj. właściwość miejscową ustala się według siedziby zobowiązanego, który stanowi zasadę określania właściwości miejscowej, od której ustawodawca przewidział wyjątek w art. 22 § 3 u.p.e.a., WSA stwierdził, że organy oceniły, iż Prezydent Miasta B. jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, a przeprowadzona egzekucja okazała się całkowicie skuteczna, a zatem niezasadnym byłoby kierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ich ocenie Prezydent jako wierzyciel, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, prawidłowo zastosował środki egzekucyjne. Sąd natomiast, odmiennie niż organ, stwierdza, że nie było to prawidłowe. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z tezą wyroku NSA, który uchylił wyrok WSA w sprawie, zasadą jest ustalenie właściwości według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, tj. na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a. wyjątek od tej zasady przewiduje art. 22 § 3 u.p.e.a., ale dla jego zastosowania wymagane jest ustalenie przez organ egzekucyjny – jeszcze przed wszczęciem egzekucji – że cały majątek zobowiązanego lub większa jego część znajduje się poza właściwością organu egzekucyjnego określonego zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. Oznacza to, że w przypadku należności pieniężnych, które są przedmiotem w sprawie, pierwszeństwo w zastosowaniu ma zasada wynikająca z art. 22 § 2 u.p.e.a., czyli w rozpatrywanym przypadku byłoby to ustalenie właściwości według siedziby P. (W.). Następnie należy podkreślić, że nawet jeśli organy zamierzały zastosować art. 22 § 3 u.p.e.a., to zobowiązane były najpierw (jeszcze przed wszczęciem egzekucji) ustalić, czy cały majątek skarżącej spółki lub większa jego część znajduje się poza właściwością organu określonego art. 22 § 2 u.p.e.a. Z akt administracyjnych oraz treści postanowień obu organów nie wynika, by taki proces miał miejsce. Ponieważ zaś organy nie sprawdziły, czy cały lub większość majątku spółki leży poza obszarem organu egzekucyjnego wyznaczonego zgodnie właściwością miejscową, to nie posiadały podstawy do zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a. Ponadto dodać należy, że posłużenie się doświadczeniem życiowym pozwala stwierdzić, że majątek P. rozmieszczony jest w całym kraju, a zatem zasadniczo wyklucza to, by jego całość lub większość znajdowała się w obrębie jednego tylko organu egzekucyjnego. Dalej Sąd stwierdza, że organ gminy o statusie miasta (z art. 19 § 2 u.p.e.a.) może prowadzić postępowanie egzekucyjne wyłącznie wtedy, kiedy jednocześnie posiada właściwość miejscową zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. Należało zatem zbadać, czy w przedmiotowej sprawie istniała możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ innej gminy o statusie miasta. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to, że prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, jest organem egzekucyjnym w zakresie należności z tytułu podatku i opłat lokalnych, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ gminy o statusie miasta – a to w stosunku do należności, co do których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie. Takich ustaleń, dotyczących położenia majątku oraz uprawnień innej gminy o statusie miasta należało dokonać jeszcze przed wszczęciem egzekucji. Należały one zatem do zadań organu I instancji, czyli Prezydenta Miasta B. Należy stwierdzić, że już organ I instancji popełnił błąd, uznając za niezasadne złożone przez stronę zarzuty. Kontrolujące tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze także niesłusznie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. NSA uznał, a stanowisko to jest wiążące, że spółka wniosła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty na art. 33 pkt 9 u.p.e.a., tj. zasadnie zarzuciła prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; zatem organ I instancji powinien był uwzględnić ten zarzut i umorzyć postępowanie na zasadzie art. 34 § 4 u.p.e.a. Na koniec, wypełniając wskazówki NSA, Sąd rozważył jakie wynikają z tego skutki prawne biorąc pod uwagę, iż postanowienia organów egzekucyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i przyjął, że art. 156 kpa łączy z naruszeniem przepisów o właściwości organów, nieważność orzeczeń administracji. Należy jednak pamiętać, że nie zawsze organ niewłaściwy w sprawie nie może wydać w jej toku decyzji administracyjnej (postanowienia). Jeżeli bowiem w wyniku wadliwego ustalenia właściwości organ wszczął postępowanie w sprawie lub też utracił tę zdolność w trakcie jego prowadzenia, to należy przyjąć, że obowiązany jest do formalnego zakończenia tego postępowania w postaci wydania decyzji (postanowienia) o jego umorzeniu bez względu na to, czy postępowanie prowadzone jest z urzędu czy na żądanie strony (K. Łągiewczyk-Moskaluk, W kwestii braku właściwości organu administracji publicznej, Radca Prawny 2013, nr 5, s. 19-22). Decyzja ta nie będzie zatem nieważna. Biorąc pod uwagę powyższe, organ musi ponownie rozpatrzyć zarzuty skarżącej na postanowienie z dnia [...] r. WSA wskazuje, że w ponownie toczącym się postępowaniu, organ powinien zbadać miejsca położenia majątku oraz to, czy inna gmina o statusie miasta posiada uprawnienia egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe, a także art. 152 i 200 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzeczono jak w sentencji. H. Adamczewska – Wasilewicz M. Łent U. Wiśniewska