I SA/Bd 362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr SKO-520-1/25 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P. sp. z o.o. w B. kwotę 1017 zł ( tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. Kierownik Biura działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] nałożył na P. o. w B. (dalej także: Spółka, Skarżąca, Przewoźnik) karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegającym na wydaniu podróżnemu biletu w innej cenie, niż podana do publicznej wiadomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej B. – Ś. – N. . Upoważnieni pracownicy organu w dniu [...] czerwca 2024 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie przestrzegania przez Przewoźnika warunków określonych w zezwoleniu. Skontrolowany został kurs B. - N. (początek kursu o godz. 11:10). Na przystanku B. [...] kontroler poprosił o bilet do N. z ulgą dla żołnierza niezawodowego. Kierowca wydał mu bilet w cenie [...] zł z opisem: "Ulga ustawowa 78% Żołnierz Niezaw". Wydając bilet kierowca nie zażądał od kupującego legitymacji upoważniającej do zakupu biletu z tego rodzaju ulgą. W odwołaniu Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." – i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że okolicznością bezsporną jest, iż w trakcie kontroli kierowca sprzedał, jednemu z kontrolujących, bilet z ulgą ustawową 78%, która na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przysługuje żołnierzom niezawodowym. Kierowca, który sprzedał bilet kontrolującemu nie sprawdził, czy kupujący posiada uprawnienia do tego rodzaju ulgi. W protokole z przeprowadzonej kontroli kierowca oświadczył: "Jestem patriotą i ufam, że osoba chcąca kupić bilet, ma uprawnienia do żołnierskiej ulgi. Nie mieści mi się w głowie, że ktoś chciałby wyłudzić ulgę udając żołnierza." W ocenie organu odwoławczego przez sprzedaż biletu ulgowego osobie nieuprawnionej, doszło do naruszenia zasad wykonywania przewozu regularnego. Obowiązkiem sprzedającego bilety, w tym również kierowcy dokonującego sprzedaży w trakcie kursu, jest weryfikowanie uprawnień do ustawowo określonych ulg. Nieokazanie dokumentu uprawniającego do ulgi powinno skutkować odmową sprzedaży biletu ulgowego. W ocenie organu odwoławczego argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się, że kontrolerzy dopuścili się prowokacji. Z faktu, że osoba kupująca bilet posiada elementy wyposażenia wojskowego lub podobne do takiego wyposażenia (spodnie i plecak) nie można wywodzić, że jest żołnierzem niezawodowym uprawnionym do korzystania z przejazdu na podstawie biletu ulgowego. Brak jest również podstaw do uznania, że kontrolujący podżegali kierowcę do popełnienia naruszenia określonego w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539) – dalej: "u.t.d.". Co więcej, oświadczenie kierowcy złożone do protokołu, może świadczyć o tym, że w odniesieniu do osób podających się za żołnierzy, w ogóle nie weryfikuje on posiadania stosownych uprawnień do przejazdów ulgowych. Organ podkreślił, że w związku ze sprzedażą osobom uprawnionym biletów z ulgami ustawowymi, samorząd województwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przekazuje przewoźnikom dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Wysokość dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Koszty tych dopłat pokrywane są z budżetu państwa. A zatem sprzedaż biletów ulgowych osobom nieuprawnionym może w konsekwencji powodować nieuzasadnione wydatkowanie środków publicznych. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą okoliczności egzoneracyjne, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. W sprawie nie znajda ponadto zastosowania przepisy działu IVA k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sadów administracyjnych w sprawach, których przedmiotem są kary pieniężne za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zastosowanie ma art. 92c ust. 1 u.t.d., który będąc przepisem szczególnym, w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. Zarzuciła: . naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1-4 u.t.d. w zw. z art. 89 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 89a ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 89b ust. 1-3 u.t.d. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy, który został pozyskany przez organ w sposób naruszający przepisy powszechnie obowiązującego prawa, . pominięcie zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych (brak merytorycznego odniesienia się do nich), mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, . brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w przedmiotowym odwołaniu od decyzji (zarzut dotyczący przeprowadzenia rzeczonej kontroli przez jednego pracownika a nie dwóch pracowników jak wskazano w protokole z kontroli). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2024 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeprowadzili czynności kontrolne spełnienia warunków przewozu drogowego w zakresie przewozów regularnych stosownie do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach autobusowej linii regularnej na trasie B. -Ś. -N. . Z protokołu kontroli wynika m.in., że kierowca autobusu wydał jeden bilet z ulgą ustawową bez sprawdzenia, czy pasażer ma legitymację potwierdzającą prawo do skorzystania z ulgi. Wydał również bez sprawdzania dokumentów siedem biletów z ulgą handlową. Jak uznał organ odwoławczy dokonanie w trakcie kontroli sprzedaży jednemu z kontrolujących, biletu z ulgą ustawową 78%, która na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego przysługuje żołnierzom niezawodowym stanowiła naruszenia zasad wykonywania przewozu regularnego określonych w art. 18 ust. 1 u.t.d., co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Skarżąca. Podkreśliła, że działanie osoby kontrolującej miało charakter niedopuszczalnej prowokacji. Kierowca sprzedał na prośbę – jak się potem okazało – jednego z kontrolujących bilet z ulgą przysługującą żołnierzowi niezawodowemu (78%), jednakże nie okazał on legitymacji potwierdzającej prawo do ulgi na przejazd tłumacząc się zapomniał portfela z dokumentami z jednostki. Spółka nie kwestionuje przy tym faktu wydania biletu z 78-proc. ulgą bez okazania stosownego dokumentu. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w przywołanym wyroku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 2032/18, zgodnie z którym funkcjonariusz odpowiednich służb) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli. Oczywiście dowód taki jest zgodny z prawem jedynie pod warunkiem, że pracownicy administracji (czy funkcjonariusze) nie inicjowali czynności mających nakłonić skarżącego do podejmowania nielegalnego przewozu lub innego naruszenia przepisów prawa." Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela, niemniej jednak należy zauważyć, że Kolegium błędnie odniosło go do stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że zwrócenie się do kierowcy autobusu przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego o nabycie biletu z ulgą, która mu nie przysługiwała było czynnością inicjującą, nakłaniającą do naruszenia przepisów w zakresie warunków przewozów regularnych. I nie ma tu istotnego znaczenia ubiór czy wyposażenie, nawet jeśli mogłoby to sugerować wiarygodność zapewnień o prawie do ulgowego przejazdu, ale sam fakt zwrócenia się o sprzedanie takiego biletu z zapewnieniem, że takie prawo przysługuje. Jak bowiem inaczej traktować tłumaczenie braku legitymacji pozostawieniem portfela z dokumentami pozostawieniem go na terenie jednostki wojskowej? Organ nie zakwestionował stwierdzenia kierowcy w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2024 r., załączonym do odwołania (por. k. 9 akt admin. II inst.), że kierowca zapytał o legitymację, no co uzyskał powyższą informację o powodzie jej braku. Kolegium nie skonfrontowało też powyższego ze stwierdzeniem organu I instancji, że kierowca nie zażądał wymaganego dokumentu, co wskazywałoby na zupełne zignorowanie przez niego obowiązku weryfikacji uprawnień do przejazdu z omawianą ulgą. NSA w powołanym wyżej wyroku wskazuje, że pracownicy administracji w celu sprawdzenia czy mają miejsce naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą korzystać z oferty przejazdu. Jest oczywiste, że powyższe umożliwia dokonanie takiej weryfikacji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy należy zauważyć, że takiego charakteru działań można się dopatrzeć w odniesieniu do stwierdzonych w protokole przypadków wydania biletów z ulgą handlową bez sprawdzenia stosownych dokumentów. W tych przypadkach kontrolujący podjął czynności następczo (przeprowadzając kontrolę biletów w autobusie po okazaniu legitymacji) nie biorąc jednocześnie udziału w transakcji zakupu biletu z ulgą, która mu nie przysługiwała. Zdaniem Sądu do takich przypadków znajduje zastosowanie stanowisko NSA. Jednakże te przypadki organy obu instancji pozostawiły poza zakresem swojego zainteresowania w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z kat sprawy, ale przede wszystkim z treści wydanych w obu instancjach decyzji. Wbrew temu, co przyjęło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócenie się z prośbą o wydanie biletu ulgowego z zapewnieniem w istocie rzeczy o przysługującym prawie do ulgowego przejazdu, o czym świadczyło stwierdzenie o pozostawieniu dokumentu uprawniającego do ulgowego przejazdu w jednostce wojskowej, miało na celu sprowokowanie, nakłonienie do naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał m.in., że na przystanku w B. "w trakcie kontroli kierowca sprzedał, jednemu z kontrolujących, bilet z ulgą ustawową 78%". Z kolei jak wynika ze wspomnianego wyżej oświadczenia z dnia [...] czerwca 2024 r., załączonego do odwołania, czemu organ nie zaprzeczył, wynika, że czynności kontrolujący podjął w istocie później na trasie, okazując legitymację służbową i przystępując do kontroli biletów. Jak wynika z art. 89a ust. 4 u.t.d. upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne lub regularne specjalne dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Z kolei stosownie do art. 89b ust. 1 u.t.d. rozpoczęcie kontroli przez uprawnionych, o których mowa w art. 89a ust. 3 i 4, następuje po okazaniu legitymacji służbowej, oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z wyłączeniem funkcjonariuszy P.. W tej sytuacji trudno mówić, że protokół kontroli obejmuje czynności przeprowadzone w jej trakcie. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie protokół kontroli, o którym mowa w art. 74 u.t.d., ma charakter materialno-techniczny i stanowi dowód tego, co zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej. Oznacza to, że ma moc "wiążącą" jedynie w zakresie faktów jakie zostały ujawnione w trakcie kontroli. Fakty w nim ustalone mogą być podważone przez wykazanie sporządzenia tego dokumentu z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 719/21). W świetle przedstawionych okoliczności należy przyjąć, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do uchybienia przepisom postępowania, art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podjęcie działań przez pracownika organu w istocie rzeczy polegało bowiem na sprowokowaniu do naruszenia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i usunie stwierdzone uchybienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (900 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). J. Janiszewska-Ziołek H. Adamczewska-Wasilewicz T. Wójcik