I SA/Bd 364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę I SA/Bd 364/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] r. M. P. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek w całości. Wnioskodawca powołał się na jedną z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Podniósł, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co z kolei w jego opinii jednoznacznie wskazuje na zaistnienie całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 powołanej ustawy. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień złożenia wniosku, z uwagi na nie stwierdzenie w przedmiotowej sprawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Dnia [...] r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja w zakresie umorzenia jest nieobiektywna, a ponadto doszło do naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i brak oceny, czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności. W dalszej części wniosku zobowiązany podniósł również zarzuty, co do zastosowania art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w związku z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i jego błędną ocenę. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia [...]r. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek, tj. nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto, według Zakładu, nie można uznać za wypełnioną przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 5. Organ zaznaczył, że dłużnik posiada majątek mogący stanowić przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazał, na obecnym etapie postępowania nie można przesądzać o braku możliwości uzyskania w ramach postępowania egzekucyjnego kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził też, że brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej strony skarżącej jako stanu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Końcowo podniesiono, że pomimo wypełnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek korzystając z uznania administracyjnego. W skardze do Sądu strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 3 pkt. 3 u.s.u.s. przez nie ustalenie, czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji, art. 28 ust. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 3a ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz związane z tym naruszenie przepisów regulujących postępowanie, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że z uwagi na okoliczności, które miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowania upadłościowego, jak i obecny stan jego majątku, brak jest racjonalnych przesłanek pozwalających na przyjęcie, że egzekucja z majątku będzie skuteczna i pozwoli na uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem skarżącego, zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz należności z tytułu składek, która uzasadnia umorzenie przedmiotowych należności. W ocenie strony, odmienne twierdzenia ZUS wynikają z niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz dokonania błędnej jego oceny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację w sprawie. Wyrokiem z dnia 08 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 238/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie stanu majątku skarżącego, wielkości obciążeń majątku skarżącego, oraz oceny stanu faktycznego w tym zakresie, w konsekwencji wpływu tej sytuacji na możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał na naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem na etapie rozstrzygania w drugiej instancji w decyzji odwoławczej organ odmówił skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę, które nie były przedmiotem orzekania w decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji podpisana została przez te same osoby. Pracownicy organu I instancji podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. Inspektorat w G. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z uwagi na nie stwierdzenie całkowitej nieściągalności w świetle art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz nie stwierdzenie zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek wskazywanych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] r., Nr [...] nie znajdując podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaszła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust. 3 powoływanej ustawy oraz nie konkretyzują się przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez jego nie zastosowanie i nie umorzenie należności z tytułu składek wobec uznania, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należności w sytuacji, w której prawidłowe ustalenie stanu faktycznego zmusza do stwierdzenia, że majątek M. P. jest majątkiem, z którego nie ma realnej możliwości zaspokojenia. Zarzucono też naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie w jakim Zakład Ubezpieczeń Społecznych był zobowiązany ustalić i ocenić okoliczności potwierdzające, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne skutkujące uznaniem, iż nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto, że organ nie dokonał pełnej i prawidłowej oceny majątku zobowiązanego pod kątem istnienia realnej możliwości zaspokojenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153,poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, p. 270 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi i daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności. Trzeba dodać przy tym, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, ale nie jest jego prawem, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu, a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i na ubezpieczenie zdrowotne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sporne miedzy stronami były ustalenia w zakresie istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.o.s. Podkreślić w tym miejscu należy, iż sprawa była przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 08 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Bd 238/11 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż w okolicznościach faktycznych sprawy niezbędne są ustalenia, które pozwolą na pełną ocenę zaistnienia przesłanki do umorzenia należności- braku majątku zobowiązanego. Mając zatem na uwadze, że organ jak i Sąd na mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym orzeczeniu, dokonując obecnie kontroli zaskarżonej decyzji należy ocenić czy organ zalecenia te wykonał i czy prawidłowo oceniła, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.o.s. O całkowitej nieściągalności, zgodnie z tym przepisem, można mówić, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ analizując stan faktyczny prawidłowo uznał, że żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie miała miejsca. Wprawdzie skarżący powoływał się na brak majątku, który występował jako przesłanka umorzenia należności wymieniona w pkt 3 i 5 wymienionego wyżej § 3 ustawy, jednak, jak słusznie uznał organ, przesłanka ta nie została spełniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ lapidarnie wskazał, iż skarżący posiada nieruchomości, na których dokonano zabezpieczenia w formie ustanowienia hipoteki. Nie mniej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyczerpująco wskazano jakie nieruchomości (w jakiej części) są własnością skarżącego oraz jakie wierzytelności i w jakiej wysokości zostały zabezpieczone wpisem hipoteki. W ocenie Sądu prawidłowa jest zatem konkluzja, że nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić , że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ nie ma możliwości ani kompetencji do prognozowania czy kwota uzyskana w wyniku przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości wystarczy na pokrycie zaległości. Dla stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności istotne jest m.in. stwierdzenie braku majątku a taki stan jak słusznie wskazał organ w sprawie nie zaistniał. Ponadto, jak ustalił organ, Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. umorzył postępowanie egzekucyjne, na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. w związku z tym, ze egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu , orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa zatem odpadła również przesłanka określona w art. 28 § 3 pkt 5 u.s.o.s. Nie ma również podstaw do zakwestionowania ustaleń organu odnośnie braku szczególnych przesłanek do umorzenia należności określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ). Z treści powyższego przepisu wynika, że pomimo braku całkowitej nieściągalności po stronie zobowiązanego, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak słusznie wskazał organ skarżący nie powoływał się na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek do umorzenia należności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest dowolne. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.