I SA/Bd 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 08 września 2009r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. odmawiającą W. B. umorzenia należności z tytułu W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał następujący stan faktyczny: wnioskiem z dnia [...]r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu wniosku powołał się na nieznajomość obowiązujących przepisów prawa oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną. Na podstawie zgromadzonych we własnym zakresie dokumentów organ rentowy ustalił, że skarżący jest świadczeniobiorcą Oddziału ZUS w T. i pobiera emeryturę w kwocie ok. 1.523,00 zł netto. Ustalono również, że wraz z małżonką jest właścicielem nieruchomości położonej w G. D., dla której Sąd Rejonowy w G. D. prowadzi KW nr [...] oraz działki o nr {...], dla której nie założono KW. W stosunku do zaległości figurujących na koncie egzekucja nie jest prowadzona. Organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi generalna przesłanka, umorzenia zawarta w art. 28 ustawy z dnia 13 października1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), tj. nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, z uwagi na pobieraną emeryturę oraz posiadany majątek. Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, że znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie spłacić tego zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, a zwłaszcza pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, o czym stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. nr 141 poz. 1365 ze zm.). Podkreślono, że dochody uzyskiwane przez skarżącego i jego rodzinę nie pozwalają na jednorazową spłatę długu, to jednak istnieje możliwość wystąpienia o zawarcie układu ratalnego.. Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w piśmie z dnia [...]r podkreślił, że dom jednorodzinny w którym zamieszkuje, wraz z chorą żoną oraz córką, jest stary i wymaga remontu. Córka pobiera 300 zł renty, wiec pomaga jej finansowo. Nadmienił również, że sam jest po przebytym udarze. Ponadto oświadczył, że ponosi miesięczne wydatki, na które składają się: węgiel - 500 zł, woda - 100 zł, energia - 100 zł, śmieci - 40 zł, telefon - 100 zł, kablówka - 35 zł, podatek od nieruchomości - 100 zł oraz leki - 500 zł. Przedłożył także dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych kosztów. Wynika z nich, że są to wydatki miesięczne z tytułu: podatku od nieruchomości - ok. 108 zł, wykupu opału - ok. 386 zł, wywozu nieczystości - 41,00 zł, opłat telefonicznych - ok. 100 zł, opłaty za wodę i ścieki - ok. 34 zł, wykupu prądu - ok. 130 zł., opłat za telewizję kablową - 33 zł. Łączne miesięczne udokumentowane wydatki rodziny wynoszą ok. 832 zł. Z informacji o stanie majątkowym, wynika, iż małżonka skarżącego pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 970 zł brutto. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Majątek, który posiada skarżący oraz pobierana przez niego emerytura nie pozwalają na stwierdzenie całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono również dowodów potwierdzających szczególną drastyczność sytuacji skarżącego, dla której jest zastrzeżone umorzenie zaległych składek, a więc gdy ze względu na stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Ponadto, jak wskazał organ I instancji, istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Jednocześnie organ zaznaczył, że nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, którą skarżący motywuje swój wniosek, nie stanowi przesłanki umorzenia, których katalog został określony przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 46.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek jest zobowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Na decyzję Prezesa ZUS W. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu ponownie wskazano na trudną sytuację rodzinną i finansową, wiek i stan zdrowia, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art. 28. Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. W stanie faktycznym zasadnie organy uznały, iż nie zachodziła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności. Ustalony w toku postępowania stan majątkowy zobowiązanego wskazywał na możliwość ściągnięcia należności z tytułu składek. W tym zakresie zatem nie było możliwości zastosowania instytucji uznania, o której to mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Sytuacja faktyczna skarżącego winna być jednak w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1 i 3. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Drugi zaś stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek z uwagi na przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy rozpatrujące sprawę przyjęły, że w sprawie nie występują przesłanki zawarte w § 3 w/w rozporządzenia wykonawczego. Nie wyjaśniły jednak w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, w szczególności sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, nie odnosząc się przy tym w decyzjach do podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego argumentów. Organ nie odniósł się do okoliczności utrzymywania przez skarżącego chorej córki, uzyskującej świadczenie rentowe w wysokości 300 zł miesięcznie. Nie przeanalizowano tego faktu pod kątem jego wpływu na sytuację majątkową i rodzinną skarżącego w kontekście przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, która to odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z uzasadnień decyzji nie wynika też, aby podczas rozpatrywania sprawy uwzględniono podnoszoną przez stronę okoliczność w postaci choroby skarżącego - przebytego udaru, którego skutki mają wydatny wpływ na jego aktualny stan zdrowia. Mając zatem na uwadze przywołaną powyżej treść przepisów rozporządzenia, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej, w kontekście braków w ustaleniach faktycznych odnoszących się do podnoszonych przez stronę okoliczności, a także braków w ocenie zaistniałego stanu faktycznego, przyjąć należało, iż doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu implikującym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Pozostawienie poza rozważaniami istotnych w kontekście możliwości zastosowania umorzenia argumentów, narusza wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że każda okoliczność podnoszona przez stronę w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 3 rozporządzenia, która wiąże się z jej sytuacją rodzinną lub majątkową winna być przedmiotem oceny podmiotu podejmującego decyzję. Tym bardziej, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, w szczególności, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności tej konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi, z powodu naruszenia powyżej wymienionych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji, tak prawnego, jaki i faktycznego, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz braków w materiale dowodowym, o czym bezsprzecznie świadczy jej treść, jest wadliwa w stopniu wymagającym jej uchylenia. W świetle powyższego, wobec takiej treści uzasadnienia decyzji Prezesa Zakładu, nie można było przyjąć, iż organ ten przeprowadził zgodnie z normami Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe, mając przy tym na względzie przesłanki umożliwiające przyznanie ulgi wynikające z postanowień § 3 rozporządzenia, którymi to winien kierować się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wraz z wnikliwą jego oceną, pozwoli na podjęcie prawidłowej zgodnej z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji . Zaznaczyć jednak wypada, iż uznanie charakteryzuje się tym, że nawet w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek pozwalających na przyznanie ulgi (np. umorzenie należności z tytułu składek) nie oznacza obowiązku jej przyznania. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, ze organ może, lecz nie musi tego dokonać. Powyższe oznacza, że kompetencje do umorzenia należności z tytułu składek posiada wyłącznie organ rozstrzygający sprawę, a Sąd może jedynie ocenić legalność wydanego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.