I SA/Bd 378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska- Wasilewicz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] lutego 2018r. Z. K. (skarżący) wystąpił o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2017 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 20.152,24 zł, uzasadniając wniosek brakiem zysków z działalności. Rozpatrując złożony wniosek zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2018r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca w okresie od [...] stycznia 1999 r. do chwili obecnej prowadzi działalność gospodarczą. Ponieważ nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie z tytułu prowadzonej działalności, został dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Opisując sytuację skarżącego organ podał, że ma on 65 lat i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Utrzymuje się z działalności gospodarczej, jednakże nie przedłożył dokumentów finansowych. Dodatkowym źródłem dochodu jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 2.645,54 zł netto (średnia z 3 miesięcy) oraz emerytury w kwocie netto 2.068 zł. Wydatki strony na utrzymanie wynoszą 930 zł, zaś zadłużenie w instytucjach stanowi kwotę 16.000 zł. W uzasadnieniu organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). Wymienił przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przesłanki takie nie zachodzą. Wyjaśnił, że w stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne. W związku z tym w stosunku do zadłużenia nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Należności nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. W związku z tym, zdaniem organu, brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o wyżej wymienioną podstawę prawną. Z tych powodów nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ponadto rozstrzygając o odmowie umorzenia należności organ rozpatrzył sytuację strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dających możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności oraz w wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym kontekście organ podkreślił, że stwierdzenie użyte w ww. przepisie "jeżeli zobowiązany wykaże" oznacza, że ciężar udowodnienia ww. przesłanek spoczywa na dłużniku. W przypadku skarżącego, zdaniem organu, nie stwierdzono żadnej z wyżej opisanych przesłanek. W konsekwencji, w ocenie organu, w sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie skarżącemu zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Na zakończenie, rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, organ powołał się na uznanie administracyjne. Strona nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich danych z dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające umorzenie należności, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu administracji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności odmówienia skarżącemu umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2017 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 20.152,24 zł. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność zostały uregulowane w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołując się do tych regulacji i ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia wskazanych należności składkowych i odmówił ich umorzenia. Podkreślenia jednak wymaga, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia w całości lub w części, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa na skutek przedawnienia, co oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa. Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także odsetek za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz - zgodnie z art. 31 u.s.u.s - znajdują również odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Z tych też względów badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie przedawniło się, mieści się w granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych (np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3945/16; wyrok NSA z dnia z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 433/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 147/18). Kwestię przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1510). Zgodnie z art. 93 ust. 2 tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, osoby i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 84 - 86, są obowiązane, bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób i jednostek nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. w przypadku osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie (czyli np. w przypadku osób prowadzących działalność pozarolniczą, które opłacają składkę wyłącznie za siebie), płatnik opłaca składki na ubezpieczenie społeczne za dany miesiąc nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca. Rozpatrywana sprawa dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2017 r. wraz z odsetkami. Uwzględniając 5-letni okres przedawnienia tych należności, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za styczeń i luty 2013 r. uległyby odpowiednio przedawnieniu w lutym oraz w marcu 2018 r. Wydając decyzję w dniu [...] marca 2018 r. organ do kwestii przedawnienia składek za ten okres w ogóle się nie odniósł. W aktach sprawy nie ma również dokumentów potwierdzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia powyższych należności. Powtórzyć w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności których umorzenia domaga się zobowiązany nie uległy przedawnieniu. Dlatego w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek, niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może toczyć się bowiem postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły. Brak ustaleń w kwestii przedawnienia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy zasadna była odmowa umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 20.152,24 zł. W powyższym zakresie ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej wywody Sądu. Jednocześnie organ ustali aktualną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego i oceni czy w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący został od nich zwolniony. H. Adamczewska – Wasilewicz T. Liwacz L. Kleczkowski